СОЦИАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ

Плод эволюции: государственная социальная политика

Системы социальной помощи всегда и везде следовали главному принципу - необходимости заботиться о тех, кто не в состоянии позаботиться о себе сам. Благотворительность изначально была одной из главных функций религиозных организаций. Однако для того, чтобы этот принцип восприняли государства, потребовалось очень много времени.

В феодальной Европе функционировала следующая система: феодал обязан был содержать своих крепостных и слуг, взамен пользуясь плодами их труда. Таким образом, феодал чувствовал себя в экономической безопасности до тех пор, пока мог кормить и одевать зависимых от него людей, а крепостные, в большинстве случаев, получали кров, питание и одежду лишь до тех пор, пока могли работать. Нетрудоспособным помогали их семьи и, иногда, частные благотворители и церковные структуры.

Из этого правила было одно исключение: профессиональные солдаты, входившие в дружины феодалов и королей, как правило, могли рассчитывать на получение компенсаций за увечья и тяжелые раны, а также подобия пенсий за выслугу лет. Причем, командному составу предоставлялись поместья, рядовым - небольшие земельные участки или возможность прожить остаток лет в богадельне или монастыре, которые, в свою очередь, получали от государства налоговые льготы или дотации. Данная система существовала повсеместно в мире на протяжении очень долгого времени. Именно подобным образом, например, обстояло дело в Римской Империи, державе Сасанидов (Иран) и империи Тан (Китай).

Показателен опыт США в сфере выделения военных пенсий. Впервые США приняли решение о выплате пенсий ветеранам (а также их вдовам и несовершеннолетним детям) в 1862 году, во время Гражданской войны. В 1910 году подобные пенсии получали примерно 90% ветеранов этого конфликта, которые составляли примерно 6% от общего числа пожилых американцев. Тогда среднестатистический военный пенсионер, живший в штате Огайо, получал от государства $3.36 в месяц - обычный житель этого штата за этот же срок зарабатывал 50 центов. Военные пенсии позволили избежать массового строительства приютов, поскольку ветераны-пенсионеры считались выгодной партией, и женщины, в том числе и очень молодые, охотно выходили за них замуж. Последняя вдова ветерана Гражданской войны, получавшая пенсию за мужа, скончалась в 1999 году - через 137 лет после принятия закона! Подобные траты были всегда обременительны для государственных бюджетов: по данным Министерства Обороны США\Department of Defense, в 1894 году военные пенсии достигали 37% от федерального бюджета страны.

Общество долгое время не обращало особого внимания на проблему содержания стариков и нетрудоспособных. По данным американского историка Джея Рассела\J.C.Russell (в частности, автора исследования "Населения в Эпоху Поздней Античности и Средневековья"\Late Ancient and Medieval Population), это было обусловлено, в основном, тем, что продолжительность человеческой жизни была крайне низкой. К примеру, англичанин 14-15 века мог рассчитывать на 24.3 года жизни. К 17 веку срок жизни вырос до 37.7 лет, в 19 веке достиг 40 лет. Аналогичные показатели демонстрировали и иные страны Европы и Азии: к примеру, в Японии конца 18 века человек мог рассчитывать прожить 32.2 года. Значительный рост продолжительности жизни был отмечен лишь в 1820-е годы - тогда среднестатистический европеец жил 37 лет. В 1900 году срок жизни увеличился до 46-ти лет, в 1950 году - до 67-ми лет, в 1999 - до 78. Этот процесс сопровождался неуклонным снижением уровня рождаемости: 3.74 рождений на 100 человек в 1820 году, 3.08 - в 1900, 1.83 - в 1950 и 1.00 - в 1999). Причин этих процессов много (развитие науки, медицины, агрономии и пр.), одна из них - изменение системы социального обеспечения. Ранее дети были своеобразным "страховым полисом" человека: чем больше у него было детей и внуков, тем больше шансов, что потомки поддержат его в старости. Аналогичная система отношений поныне существует в Африке, Ближнем Востоке и Азии. Она практически утратила значение для Европы и Северной Америки, где функции социального обеспечения во многом взяло на себя государство.

Изменение взглядов на важность системы социального обеспечения также было обусловлено ростом экономики. По оценкам Организации Экономического Сотрудничества и Развития\Organization for Economic Cooperation and Development, в 1000 году уровень валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения повсюду в мире колебался на уровне примерно $400 в год (курс доллара по состоянию на 1990 год), причем в Азии он был несколько выше, чем в Европе ($450). В 1500 году Западная Европа вырвалась вперед ($774) - в Азии $572. В последующие столетия рост ВВП в Европе стал еще более заметным - $1 232 в 1800 году, $1 974 - в 1870, $3 473 - в 1913, $4 594 - в 1950. Остальные регионы мира, за исключением Северной Америки, Австралии и Канады по этому показателю в 3-4 раза уступали Европе, причем в 1950 году на среднестатистического африканца приходилось $852 - меньше, чем на европейца в 1800. Не случайно, что системы социального обеспечения первыми начали создавать наиболее богатые государства мира, которые также первыми испытали последствия процессов индустриализации и урбанизации. Неимущие горожане, не имевшие собственной земли, не имели также и средств к существованию.

В Европе первые нерелигиозные организации социальной помощи начали создавать гильдии ремесленников - первые упоминания об этом относятся к 11 веку. В уставах гильдий предусматривалось, что члены гильдии должны помогать больным, нетрудоспособным и впавшим в бедность собратьям. Государственные служащие (чиновники, пожарные, полицейские и пр.) в Европе начали получать подобные права лишь в конце 18 века (в ряде стран Азии и Ближнего Востока эта практика существовала и ранее), в 19 веке практика предоставления пенсий госслужащим стала повсеместной.

Во многих странах Европы и Америки торжествовали принципы так называемой "протестантской этики": от человека требовалась самодисциплина, бережливость и трудолюбие - зависеть от других считалось неприличным. Неимущие, которые пользовались услугами приютов для бедных, в США и Великобритании лишались избирательных прав, свобода их передвижения ограничивалась, в ряде случаев они обязаны были носить одежду с большими буквами P(первая буква слова poorhouse - приют для бедных), которая указывала на их низкий социальный статус.

В 1798 году Томас Мальтус\Thomas Malthus, экономист Британской Ист-Индийской Компании\British East India Company опубликовал книгу "Эссе о Принципах Народонаселения"\Essay on the Principle of Population, в которой доказывал, что население планеты растет быстрее, чем производство товаров, необходимых для удовлетворения нужд человечества. Взгляды Мальтуса оказали значительное влияние на формирование подходов к социальному обеспечению: они весьма причудливым образом были соединены с теорией эволюции Чарльза Дарвина\Charles Darwin и привели к появлению "социал-дарвинизма". Вероятно наиболее известным философом, адаптировавшим идеи Мальтуса и Дарвина к области социальной политики, был Герберт Спенсер\Herbert Spencer. Он доказывал, что бедность является проявлением процесса естественного отбора, помощь бедным лишь умножает бедность и лень (эта теория, в частности, изложена в его книге "Система Синтетической Философии"\A System of Synthetic Philosophy, опубликованной в 1862 году).

Тем не менее, в мире возобладала идея гуманистического подхода к борьбе с бедностью. Во многих европейских государствах были приняты законы направленные на борьбу с корнями бедности - неграмотностью, болезнями, незащищенностью наемных работников перед действиями работодателей и пр.

Впоследствии появились теории, согласно которым государственные пособия безработным и пенсионерам - хороший способ поддержки национальных экономик.. Подобных взглядов придерживается, например, Лауреат Нобелевской премии по экономике Джозеф Штиглиц\Josef Stiglitz, который утверждает: "Дайте безработным и пенсионерам деньги - и эти средства быстро вернуться обратно, раскрутив колеса экономики". 21 Января 2005 Washington ProFile

Досье Washington ProFile

Помощь неимущим: от презрения к пониманию

Во многих случаях, принимая меры социальной направленности, государства пытались лишь предотвратить "голодные" бунты и иные формы проявления общественного недовольства. Потенциально опасным неимущим гражданам государства всегда старались предоставить "хлеб и зрелища".

1084 год. Короли Англии основали государственную сеть богаделен, куда принимали бедных и инвалидов.

11 век. В уставах гильдий ремесленников появилось положение, что члены гильдии должны помогать больным, нетрудоспособным и впавшим в бедность коллегам.

12 век. После эпидемии чумы, которая уничтожила примерно треть населения Европы, государства предприняли ряд мер, чтобы компенсировать образовавшийся недостаток рабочей силы. В частности, были приняты законы, которые обязывали трудоспособных людей работать. Трудоспособным нищим было запрещено подавать милостыню. Чума стала причиной усиления влияния ремесленников и буржуазии - рабочие руки начали цениться более высоко.

1348 год. В Англии на законодательном уровне впервые разделены две категории: "достойные бедные" (старики, инвалиды, вдовы, сироты) и "недостойные бедные" (трудоспособные, но безработные). Закон требовал помогать исключительно "достойным бедным".

1510 год. В Испании впервые в мире создана система государственной регистрации неимущих.

16 век. В Западной Европе создаются "братства", объединяющие людей, занятых одним видом деятельности. "Братства" считаются предтечами современных профсоюзов. Братства, среди которых были и ныне широко известные масонские общества, фактически создали достаточно эффективные системы социального страхования. Число братств и их численность особенно значительно выросли в эпоху промышленной революции - к концу 19 века один из каждых девяти англичан был членом подобного братства.

1601 год. В Англии принят "Закон о Бедности". Несмотря на то, что это был далеко не первый законодательный акт такого рода, данный закон оказался, вероятно, самым "долгоживущим" - он сохранял свое значение на протяжении более 200 лет и действовал на всей территории Британской Империи. В результате, многие положения этого закона в переработанном виде вошли в законодательства таких государств, как США, Канада, Индия и др.

1662 год. В Англии впервые принят закон, который устанавливал ныне основное правило распределения социальной помощи - территориальное. В законе указывалось, что муниципалитеты и локальные органы государственной власти могут оказывать помощь только местным жителям. Кроме того, закон впервые обязывал власти проводить особые исследования, чтобы установить - какие категории населения рискуют впасть в бедность в обозримом будущем.

1697 год. В Англии (город Бристоль) создана система "работных домов". Эта система была поистине революционной. Частные предприниматели, по контракту с государством, содержали работные дома, в которые направляли бедных и безработных. В обмен на свой труд обитатели работных домов получали жилье, питание и медицинскую помощь. На практике, подобная реформа привела к созданию, фактически, нового института рабовладения - коммерсанты заставляли бедняков работать в нечеловеческих условиях, обычно не затрудняясь обеспечивать им достойную жизнь.

1782 год. Система "работных домов" была уничтожена. Великобритания практически полностью отказалась от вовлечения бизнеса в реализацию социальных программ. В британских муниципалитетах появились первые в мире социальные работники.

1795 год. В Великобритании впервые появились термины "уровень бедности" и "черта бедности". Подсчет уровня бедности велся следующим образом: учитывалась цена на хлеб, заработок бедняка и количество иждивенцев в его семье (дети, старики и пр.). Социальную помощь могли получать только те работающие, которые оказывались ниже черты бедности.

1807 год. В Великобритании впервые в мире создана ассоциация благотворительных обществ\Charity Organization Societies.

1819 год. Шотландский священник и математик Томас Чалмерс\Thomas Chalmers создал первую в мире общегородскую добровольную службу помощи бедным. В городе Глазго Чалмерс создал сеть волонтеров, которые регулярно посещали бедных, больных и стариков. Кроме того Чалмерс создал систему профессиональной подготовки бедных, которая позволяла трудоустроить многих из них. В 1833 году Антуан Озанам создал аналогичное общество в Париже (Франция). В середине 19 века подобные структуры возникли практически во всех странах Европы.

1834 год. В Великобритании принят очередной "Закон о Бедности", многие положения которого вновь оказались принципиально новыми и впоследствии были скопированы многими другими государствами. В частности, в законе утверждалось, что бедные, старики и больные не обладают никакими правами на получение общественной помощи. Государство не несет никакой ответственности за судьбу безработных, нетрудоспособных и стариков. Впервые введен в действие принцип, согласно которому объемы пособия, которое мог получать безработный, не должны были превышать минимальной заработной платы.

1882 год. Начало процесса создания негосударственных пенсионных фондов. Американская компания Alfred Dolge (производитель пианино и органов) предложила своим сотрудникам следующую схему: каждый работник перечислял в пенсионный фонд 1% своего заработка, компания, в свою очередь, гарантировала дивиденд в размере 6% годовых. При этом все средства вкладывались исключительно в развитие компании, а участник пенсионного фонда мог воспользоваться своими деньгами лишь в том случае, если работал на Alfred Dolge определенное количество лет.

1883 год. Отто фон Бисмарк, канцлер объединенной Германии, создал первую в мире общенациональную систему медицинского страхования.

1889 год. Бисмарк создал первую в мире систему пенсионного обеспечения, которая также была принята на вооружение практически всеми государствами мира. Впервые было введено понятие "пенсионный возраст". Предусматривалось, что правом на государственную пенсию обладает человек, достигший 70-летнего возраста (средняя продолжительность жизни в Германии тогда составляла 45 лет, самому Бисмарку в момент принятия закона было 74 года). Если потенциальный пенсионер умирал, не достигнув пенсионного возраста, его пенсионные отчисления уходили в государственный бюджет, семья (вдова и несовершеннолетние дети) не получали ничего. Впоследствии (в 1916 году) пенсионный возраст был понижен до 65-ти лет. Германский опыт активно использовали в иных странах. Например, в США в 1935 году была создана первая в стране система пенсионного обеспечения. Пенсионный возраст по германскому образцу также был определен в 65 лет.

1898 год. В Нью-Йорке (США) создана первая в мире учебное заведение для социальных работников (изначально называлась Нью-Йоркской Филантропической Школой\The New York School of Philanthropy, позднее влилась в состав Колумбийского Университета и ныне называется Школа Социальной Работы\Columbia University School of Social Work). Преподаватель школы Мэри Ричмонд\Mary E. Richmond опубликовала первый в мире учебник "Дружественное Посещение Бедных"\Friendly Visiting Among the Poor.

1900 год. Американский ученый Саймон Паттен\Simon N. Patten ввел термин "социальный работник".

1911 год. В Великобритании впервые в мире был принят закон об обязательном социальном страховании, главный принцип которого впоследствии был скопирован всеми странами мира - каждый работающий обязан отчислять часть своего заработка в особый государственный фонд. Этот фонд, в свою очередь, выплачивает пенсии, пособия по безработице и пр.

1928 год. Сформирован Международный Постоянный Секретариат Социальных Работников. Впоследствии эта структура превратилась в Международную Федерацию Социальных Работников\International Federation of Social Workers.

1940 год. Американская компания General Motors создала особый пенсионный фонд для своих сотрудников. Новизна проекта заключалась в том, что на собранные деньги покупались не только акции General Motors. Ныне до 40% акций и ценных бумаг, обращающихся на фондовом рынке США, принадлежат американским пенсионным фондам. При этом, менее половины американских наемных работников имеют накопления в негосударственных пенсионных фондах.

1950-е годы. Во многих странах Европы, Азии и Америки приняты новые пенсионные законодательства, которые гарантировали право на пенсию практически всем работающим гражданам страны.

1970-е -1980-е годы. В мире прошла "вторая волна" социальных реформ. В частности, право на пенсии получили домохозяйки, студенты и пр.

Конец 1990-х - начало 2000-х годов. Начало "третьей волны" реформ, обусловленной процессами "старения" населения индустриально развитых стран мира. 21 Января 2005 Washington ProFile

Факт Дня

Прожорливые зарядники. На руках американцев ныне находятся около 1.5 млрд. адаптеров, которые используются для зарядки аккумуляторов переносных электронных устройств - сотовых телефонов, плееров, переносных компьютеров и пр. В год эти устройства потребляют 207 млрд. кВт\часов электроэнергии на общую сумму в $17 млрд., что составляет 6% всех расходов США на закупку электричества. По оценкам Агентства Охраны Окружающей Среды США\Environmental Protection Agency, которое опубликовало данную статистику, к 2010 году зарядники будут потреблять 30% всей электроэнергии, используемой типичной американской семьей. 21 Января 2005 Washington ProFile

Социальная составляющая реформ: информация к размышлению

Проведение реформ в социальной сфере всегда воспринимается обществом с особой настороженностью. Существует множество примеров того, как неудачно проведенные реформы приводили к массовым беспорядкам, бунтам, отставкам правительств и даже к сменам правящих режимов.

Социальные реформы были "головной болью" для многих правителей. С одной стороны, для поддержания эффективной деятельности экономики и ее высокой производительности, так же, как и для стимулирования общей экономической активности, государству время от времени приходится прибегать к сокращению социальных льгот и уменьшению числа реципиентов государственной помощи. Такие меры являются крайне непопулярными среди населения и обостряют отношения внутри общества.

Сам процесс сокращения льгот и критерии отбора наиболее нуждающихся в государственной поддержке слоев населения носит субъективный характер. Вероятно, именно в этом и состоит "дилемма экономиста" - в выборе между достижением максимальной эффективности экономики и обеспечением справедливой системы распределения социальной помощи.

В современной экономической науке существуют три основных подхода к решению социальных проблем. Первая концепция предлагает опираться на силу рыночной экономики. Ее логика такова: развитие экономики гарантирует повышение уровня жизни жителей страны, по крайне мере в средне- долгосрочной перспективе. Государства на некоторое время могут пожертвовать социальными программами, если это способно "подстегнуть" экономику. Взамен они получат ускорение темпов экономического развития, что снизит безработицу и наполнит бюджет, который можно будет использовать для финансирования социальной сферы. Вторая концепция заключается в том, что политика любого государства должна заключаться в помощи наиболее незащищенным гражданам. Поэтому во главу угла должно быть поставлено справедливое распределение государственных доходов, реформы не должны финансироваться за счет бедных, а если подобная угроза существует, то преобразования не должны проводиться. Третья концепция гласит, что экономические реформы сами по себе не плохи и не хороши в социальной сфере. Вопрос заключается в распределении рисков за их успех или неуспех. Наиболее болезненные реформы могут быть успешно произведены, если государство заблаговременно создало систему поддержки нуждающихся, будь это бедные, пенсионеры, бизнесы или отдельные отрасли экономики.

Лэнс Тэйлор\Lance Taylor, экономист исследовательского центра Новая Школа Социальных Исследований\New School for Social Research проанализировал, как относились к социальным программам государства, проводившие серьезные экономические реформы в течение последних 20 лет. По его оценкам, Колумбия, Куба и Южная Корея, проводя программы либерализации экономики, уделяли значительное внимание социальным программам. Колумбия увеличила ассигнования на пенсии и пособия по безработице, значительные средства были выделены школам и высшим учебным заведениям. Куба, которая начала реформы в 1989-1993 годах, переориентировав экономику на экспорт, особое внимание уделила тому, чтобы работники, занятые в экспортно-ориентированных отраслях, не получали преимуществ перед жителями страны, работающими в иных сферах экономики. Кроме того, особое внимание было обращено на систему образования и медицинской помощи. Южная Корея, пережившая серьезный кризис в 1997-1998 годы, тем не менее, резко увеличила расходы на социальные нужды (5% ВВП в 1980-е годы, 7.8% - в 1997 году). Это позволило поддержать спрос на местные товары и услуги, а также избежать волнений.

В схожих обстоятельствах Россия, Турция и Зимбабве, наоборот, максимально урезали социальные расходы. В России особенно пострадали системы пенсионного обеспечения, образования и здравоохранения. В Турции и Зимбабве правительства решили сократить социальные расходы вместо того, чтобы поднимать налоги. Аргентина, Индия и Мексика, проводя реформы, практически не изменили подходов к социальной сфере. Проблема заключалась в том, что многие граждане этих государств не пользовались услугами социальной сферы из-за ее хронической неразвитости.

Тэйлор пришел к выводу, что на основе данных примеров невозможно однозначно ответить на вопрос, насколько влияет активная социальная политика государства на его экономику. В ряде случаев, позитивный эффект оказывало сокращение социальных расходов, в других - их увеличение.

Организация Heritage Foundation провела исследование, на основе которого были разработаны практические рекомендации для политиков при проведении реформ в области социального обеспечения. В частности, эксперты считают, что социальные льготы пенсионеров и лиц, приближающихся к пенсионному возрасту, не должны быть сокращены. Государство несет моральные обязательства перед людьми, уже получающими поддержку от государственных пенсионных программ и людьми, которые почти достигли того возраста, который позволит им получать такого рода поддержку и уже не имеют возможности выбирать ту или иную программу помощи. Если, в результате проведения подобной широкомасштабной и дорогостоящей политики, приходится сокращать льготы более молодых работников, то последним, по крайней мере, должна быть предоставлена возможность отчисления части выплачиваемых ими налогов по социальному обеспечению на личные пенсионные счета.

Норма отдачи от налогов по социальному обеспечению должна быть увеличена. Как правило, чем моложе работник или чем ниже его доход, тем ниже норма возврата от налогов по социальному страхованию. Реформа должна проводиться таким образом, чтобы обеспечить более усовершенствованный пенсионный план без увеличения налогов по социальному страхованию. Успешно созданная пенсионная система должна включать в себя три основных элемента: ежемесячный пенсионный доход, страхование иждивенцев и возможность сбережения.

Пенсионеры должны рассчитывать на получения адекватной и предсказуемой суммы ежемесячного дохода, независимо от ситуации складывающейся на инвестиционном рынке. Участие в системе личных пенсионных счетов для работающих должно проходить на добровольной основе и не быть принудительным. Любой план по проведению реформ в области социального обеспечения должен быть реалистичным, рентабельным, а также ставящим задачей уменьшение задолженности действующей системы соцобеспечения. Тем не менее, сумма, на которую должна уменьшится задолженность текущей системы социального обеспечения, должна быть больше суммы, необходимой для выплаты льгот пенсионерам в период реформ. 21 Января 2005 Washington ProFile