ЛЮСТРАЦИЯ И ОТКРЫТИЕ АРХИВОВ В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ
Лёзина Е. Люстрация и открытие архивов в cтранах Центральной и Восточной Европы // Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии, №2 (120), 2015. С. 48-90.
Особенности перехода к демократии в странах бывшего «соцлагеря»
После окончания Второй мировой войны часть европейских государств, включая Албанию, Болгарию, Венгрию, Восточную Германию, Польшу, Румынию, Чехословакию, оказались в зоне советского влияния, в то время как Балтийские страны – Латвия, Литва и Эстония – были присоединены к Советскому Союзу. В результате все эти государства подверглись принудительной советизации: в них была проведена радикальная перестройка экономической, политической и социальной сфер по советскому образцу. В политической сфере это означало установление монополии коммунистической партии, реализовывавшей принуждение с помощью своего силового крыла – тайной политической полиции. Последняя создавалась по образу советских органов госбезопасности ЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ. В экономической сфере происходило огосударствление частного сектора и строительство плановой экономики, осуществлялись национализация собственности и коллективизация сельского хозяйства. Хотя уровни государственного подавления и контроля в странах «соцлагеря» различались, тоталитарные институты по советскому образцу насаждались и, так или иначе, функционировали в каждой из них.
Падение коммунистических режимов в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) тоже практически совпало по времени. Основная волна смены власти пришлась на 1989 год, когда за считанные месяцы в регионе было смещено несколько просоветских коммунистических режимов. Начало этому процессу положила Польша, где весной 1989 года коммунистические власти вступили в переговоры с представителями оппозиционного профсоюза «Солидарность», а летом 1989 года были проведены полусвободные парламентские выборы. В июне того же года руководство Венгрии инициировало процесс реформ, пригласив оппозицию за стол переговоров. Осенью последовали мирные массовые протесты, приведшие к смене режимов в ГДР, Чехословакии и Болгарии. Румыния стала единственной страной, где революционные изменения приобрели насильственный характер: в декабре 1989 года коммунистические власти применили оружие против мирных демонстрантов, что стало причиной гибели 1 104 и ранения 3 552 человек, а 25 декабря руководители страны – Николае Чаушеско и его жена Елена – были казнены по решению созванного в тот же день военного трибунала.
Формально государства Балтии восстановили независимость в августе 1991 года, после провала путча ГКЧП, фактически же отделение прибалтийских республик от Советского Союза произошло значительно раньше. Примерно с 1988 года в Прибалтике началась открытая гражданская борьба за независимость, а после победы эстонского и латвийского Народных фронтов и литовского общественно-политического движения «Саюдис» на выборах в республиканские Верховные Советы весной 1990 года были приняты декларации, провозглашающие независимость Эстонии, Латвии и Литвы и признающие незаконным их присоединение к СССР.
После падения коммунистических режимов ориентиром для вступивших на путь реформ европейских государств служила система западной демократии и правового государства, выступающего гарантом защиты прав и свобод человека. Хотя все страны бывшего «соцлагеря» преследовали цели национальной независимости и самоопределения, эти цели не являлись конечными: большинство обретших независимость государств в середине 1990-х годов подали заявки на вступление в Европейский союз.
Стремление стран ЦВЕ к наднациональной интеграции стало предельным выражением их воли к демократизации, универсализации, вхождению в единое ценностное сообщество Запада. Переход от тоталитарной коммунистической системы, в которой права и свободы личности систематически подавлялись государством, к демократии, призванной гарантировать эти права и свободы, требовал от этих стран как новой институциональной структуры, так и связанной с ней системы ценностей правового государства. Речь идет, главным образом, о создании механизмов контроля и ограничения государственной власти и о принципиальном изменении характера взаимоотношений между государством и обществом.
Хотя институциональный дизайн каждой из новых европейских демократий имел свои особенности, в ходе так называемой «третьей волны демократизации» выработался достаточно стандартный набор демократических институтов. Так, большинство стран ЦВЕ пошли путем принятия демократических конституций или внесения существенных изменений в конституции действовавшие. Новый конституционный порядок гарантировал права и свободы человека, закреплял принцип сменяемости власти путем честных и свободных выборов, а также фиксировал функциональное разделение исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, взаимно контролирующих и таким образом ограничивающих друг друга. На месте коммунистической тоталитарной системы монопольного правления компартии и плановой экономики создавались институты свободного рынка и либеральной демократии: свободные выборы, избранные парламенты, независимые суды, подконтрольные гражданским институтам силовые ведомства. Общества бывших «народных демократий» обретали гражданские и политические права и свободы: свободу слова и собраний, право принимать участие в политической деятельности, право избирать и быть избранным и др.
Основной отличительной чертой демократических трансформаций на восточно-европейском пространстве стало то, что они происходили в условиях одновременной смены политического строя, экономического устройства, и государственных границ. Еще одной, не менее важной особенностью преобразований в данном регионе стало то, что помимо решения проблем, связанных с созданием новых политических и экономических институтов, посткоммунистические элиты большинства стран ЦВЕ стремились выработать специальные меры, связанные с преодолением репрессивного наследия коммунистических режимов. Имеются ввиду меры правосудия переходного периода (Transitional Justice), реализуемые, как правило, с целью восстановления верховенства права, создания новых оснований общественного договора и отказа от недемократических практик в обществах, осуществляющих переход из авторитарной или тоталитарной системы к демократической. Хотя и с помощью различных юридическо-правовых и административных средств, посткоммунистические общества пытались решить, пользуясь терминологией Сэмуэля Хантингтона, «проблему палачей»: выработать ответ на систематические нарушения прав человека при прежнем недемократическом режиме.
Одной из главных мер преодоления наследия прошлого в восточноевропейском контексте стало признание несправедливости, совершенной в отношении жертв коммунистического режима. Сюда относится реабилитация тех, кто был несправедливо осужден, подвергся репрессиям со стороны государства, путем их публичного оправдания и выплаты финансовой компенсации, а также реституция или возврат прежним владельцам их собственности, конфискованной в коммунистический период. Реституция, в частности, была проведена в Венгрии, Германии, Польше, Румынии, Чехии и странах Балтии.
Другой важной мерой переходного правосудия в странах ЦВЕ стало привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в нарушениях прав человека и злоупотреблении властью в период коммунистического правления. Однако, страны, которые прибегали к судебным мерам в отношении бывших партийных функционеров, агентов тайной полиции и военных, сталкивались с немалыми трудностями. Процесс свершения правосудия ограничивался теми требованиями, которые налагает на правовое государство принцип верховенства права. Так, запрет обратного действия закона предполагает, что привлечь к ответственности можно лишь на основании норм уголовного законодательства, действовавших в момент совершения преступления. Согласно данному принципу, известному также в латинском варианте nullum crimen sine lege, nulla роеnа sine lege (нет преступления и наказания без указания на то в законе), человек не может быть наказан за деяние, которое не было запрещено действующим законодательством в момент его совершения. В то же время при коммунистическом (как и при нацистском) режиме многие нарушения прав человека совершались в соответствии с действовавшими законодательными нормами и указами. В Восточной Германии, к примеру, существовали распоряжения, согласно которым стрельба в людей, пытавшихся бежать на запад через границу, не только оставалась безнаказанной, но разрешалась и даже приветствовалась. Законы о пограничной и полицейской службе поощряли применение огнестрельного оружия, в приказах и служебных инструкциях подчеркивалось, что «нарушители границы, в любом случае рассматриваемые в качестве противника, при необходимости должны уничтожаться». Поскольку судить виновных в убийствах можно было лишь на основании восточногерманского законодательства, установить вину причастных к этим преступлениям военных и чиновников было довольно непросто.
Другой проблемой, с которой сталкивалось посткоммунистическое правосудие, являлось истечение сроков давности уголовного преследования, не позволявшее привлечь значительную часть виновных к ответственности. Кроме того, по прошествии многих лет с момента совершения преступлений существовали трудности в сборе необходимых доказательств. В некоторых случаях, как в ситуации с первыми лицами ГДР – главой правящей Социалистической единой партией Германии Эрихом Хоннекером и главой Министерства госбезопасности Эрихом Мильке, – судебные разбирательства не могли быть начаты или были прекращены из-за преклонного возраста или слабого здоровья обвиняемых.
Хотя Германия больше других стран сделала в направлении уголовного преследования подозреваемых в нарушениях прав человека в ГДР, результаты этих усилий даже здесь оказались довольно скромными. В то время как изначально были начаты расследования в отношении приблизительно 100 000 подозреваемых по 75 000 дел, в конечном итоге обвинения были предъявлены и перед судом предстали около 1 400 человек (или 1,4 % от 100 000, в отношении которых изначально проводились следственные действия). В тех же случаях, когда обвиняемые были признаны виновными, чаще всего для них были избраны довольно мягкие формы наказания – штрафы или условные сроки заключения (в 92% случаев). Для некоторых наблюдателей подобные цифры свидетельствовали о неудаче судебной системы в обеспечении правосудия. Их разочарование нашло воплощение в известной фразе восточногерманской правозащитницы, художницы Бэрбел Болей: «Мы хотели справедливости, а получили верховенство права».
Частично преодолеть сложности в сфере уголовного судопроизводства удавалось с помощью вынесения правовой оценки коммунистического режима, законодательного признания его преступного характера и отмены сроков давности в отношении особо тяжких преступлений. Например, в Чехии 9 июля 1993 года был принят закон «О противозаконности коммунистического режима и о сопротивлении ему». Он признавал, что «Коммунистическая партия Чехословакии, ее руководство и члены несут ответственность за систему правления в стране в период с 1948 по 1989 год, и в особенности за систематическое уничтожение традиционных ценностей европейской цивилизации, сознательное нарушение прав и свобод человека, за нравственный и экономический крах в сочетании с судебными преступлениями и террором против сторонников различных взглядов, за замену процветающей рыночной экономики командным руководством, за разрушение традиционных принципов частной собственности, за злоупотребления в сфере обучения, образования, науки и культуры в политических и идеологических целях, за безответственное разрушение природы». Данный закон отменял срок давности по преступлениям, совершенным в период с 25 февраля 1948 по 29 декабря 1989 года, если виновные в них не были осуждены по политическим мотивам. Cхожий закон «Об аморальности и противозаконности коммунистического режима» был принят в марте 1996 года в Словакии.
В Венгрии после трех неудачных попыток отказаться от применения срока давности к наказуемости определенных деяний в период коммунистческого правления (принятые парламентом законодательные акты были трижды признаны Конституционным судом Венгрии не соответствующими Конституции страны), венгерское Национальное собрание приняло 3 октября 1993 года закон «О производстве по делам о некоторых преступлениях, совершенных во время восстания и революции 1956 года». В соответствии с ним, убийства демонстрантов, а также пытки и убийства политических заключенных в ходе народного восстания 1956 года рассматривались в качестве преступлений против человечности по статьям 3 и 147 Женевской конвенции 1949 года о защите прав гражданского населения во время войны и по статье 6(с) Устава Нюрнбергского международного военного Трибунала 1945 года. Поскольку согласно Конвенции ООН 1968 года военные преступления и преступления против человечества не имеют срока давности, венгерские суды могли теперь преследовать лиц, совершивших подобные преступления в 1956 году. Данный закон был, однако, также отменен Конституционным судом в сентябре 1996 года как не соответствующий венгерской Конституции.
В связи с отмеченными трудностями уголовного преследования лиц, виновных в злоупотреблениях полномочиями и нарушениях прав человека, основным способом расчета с коммунистическим прошлым в странах ЦВЕ стал такой механизм правосудия переходного периода как люстрация.
Под люстрациями, как правило, понимаются меры, обеспечивающие регулирование доступа к структурам власти и государственной службы, органам судебной власти, образования, масс-медиа, к другим сферам общественно-политической жизни, официальных лиц и сотрудников репрессивных органов коммунистических режимов. Эти меры носят административный характер, и могут варьироваться от простого предания гласности сведений о людях, связанных с репрессивными коммунистическими институтами, – тайной политической полицией и/или правящей партией, – до запрета некоторым функционерам прежнего режима занимать определенные должности в государственном, общественном, а иногда и частном секторе.
Поскольку идентифицировать людей, связанных с репрессивными институтами, можно было, прежде всего, с помощью архивных данных, процесс люстрации, как правило, сопровождался открытием архивов правящей коммунистической партии и тайной политической полиции. Для управления архивными материалами нередко создавались специальные институты: в Германии – Ведомство Федерального уполномоченного по управлению документацией Министерства государственной безопасности бывшей ГДР (1991); в Латвии – Центр документирования последствий тоталитаризма (1992); в Литве – Центр исследования геноцида и сопротивления жителей Литвы (1993); в Польше – Институт национальной памяти – Комиссия по расследованию преступлений против польского народа (1998); в Венгрии – Исторический архив служб государственной безопасности (2003); в Словакии – Институт национальной памяти (2003); в Болгарии – Комиссия по раскрытию документов и по объявлению принадлежности болгарских граждан к Комитету государственной безопасности и разведывательным службам Болгарской народной армии (2006); в Чехии – Институт изучения тоталитарных режимов и Архив служб безопасности (2007) и т.п. В декабре 2008 года государственными учреждениями по управлению архивами из семи европейских стран – Болгарии, Венгрии, Германии, Польши, Румынии, Словакии и Чехии – была образована «Европейская сеть ведомств по управлению архивами тайной полиции».
Хотя люстрация и открытие архивов представляли собой крайне противоречивый процесс и вызывали множество ожесточенных споров во всех странах региона, обсуждение этих мер оказалось в центре политической повестки большинства посткоммунистических демократий. Несмотря на то, что с начала мирных революций 1989 года минуло более 25 лет, актуальность проблематики подобного расчета с прошлым в Европе не ослабевает. Вопреки широко распространенным представлениям о необходимости принятия люстрационных мер непосредственно после краха тоталитарной системы, на практике этот процесс в ЦВЕ вышел далеко за временные рамки «переходного» периода. С 2000-х годов отмечался феномен «поздней» люстрации – тенденция к расширению объема люстрационных программ и доступа к архивам компартий и спецслужб. Тогда же, приблизительно с начала нулевых годов страны, принявшие люстрационные законы на раннем этапе, такие как Германия и Чехия, продлевали их действие. Другие государства впервые реализовывали или существенно расширяли принятые ранее программы люстрации и открытия архивов. Среди последних оказались Литва, Польша, Румыния, Словакия, а также являвшиеся ранее частью Югославии Македония, Словения и Сербия.
Что касается стран, входивших до 1991 года в состав Советского Союза, то изначально из всех бывших союзных республик люстрационное законодательство было принято лишь в странах Балтии. Однако, в 2011 году парламент Грузии принял «Хартию свободы», которая ввела ограничения для бывших сотрудников советских органов госбезопасности, а также высших должностных лиц компартии и комсомола на занятие определенных постов в структурах государственной власти, правоохранительных органах, системе высшего образования, судебной системе и руководстве Общественного телевидения. Кроме того, закон предусматривал публикацию сведений о сотрудничестве с советскими спецслужбами кандидатов на выборные должности.
В октябре 2014 года закон о люстрации был принят Верховной Радой Украины, избранной после смены власти в стране и отстранения от должности бывшего президента Виктора Януковича в результате массовых акций протеста осенью 2013 – зимой 2014 года. Закон «Об очищении власти», поддержанный большинством представителей различных парламентских партий, рассматривался украинским законодателем как средство «консолидации общества и преодоления негативных последствий авторитарного режима предыдущего правительства». Он был направлен на «восстановление доверия к правительству и создание условий для строительства новой системы государственных органов в соответствии с европейскими стандартами».
Закон ввел запрет на занятие ряда должностей в государственном секторе на 10-летний срок для некоторых категорий должностных лиц, работавших в структурах власти как в советский период, так и в период правления экс-президента Виктора Януковича. Под действие закона, в частности, попадают лица, работавшие на руководящих должностях КПСС и республиканских компартий, начиная с должности секретаря районного комитета и выше; на руководящих должностях ЦК ЛКСМУ, начиная с должности секретаря; а также те, кто являлся штатными работниками или негласными агентами КГБ СССР, ГРУ Министерства обороны СССР и высших учебных заведений КГБ СССР. Помимо этих категорий граждан, закон применим к высокопоставленным чиновникам, не менее года занимавшим свои посты в период с 25 февраля 2010 по 22 февраля 2014 года, а также к не столь высокопоставленным «должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления», которые в тот же период «своим решением, действием или бездействием, что установлено вступившем в законную силу решением суда, осуществляли мероприятия, направленные на узурпацию власти Президентом Украины Виктором Януковичем, подрыв основ национальной безопасности, обороны или территориальной целостности Украины, что повлекло нарушение прав и свобод человека», или же «осуществляли мероприятия, направленные на препятствование реализации конституционного права граждан Украины собираться мирно и проводить собрания, митинги, шествия и демонстрации или направленные на причинение вреда жизни, здоровью, имуществу физических лиц в период с 21 ноября 2013 по 22 февраля 2014 года» (то есть в период массовых акций протеста на киевском «Евромайдане»).Ранее, в апреле 2014 года, Верховной Радой был принят закон «О восстановлении доверия к судебной системе Украины» (о люстрации судей), предполагающий проверку судейского корпуса на предмет соответствия решений судей законам Украины и международным нормам в области прав человека.
Далее мы обратимся к анализу основных целей люстрационных мер в странах ЦВЕ, а также обзору принятых в посткоммунистический период механизмов люстрации и открытия архивов. Каковы были основные аргументы, повлиявшие на принятие решений в пользу подобных мер? Какие конкретно люстрационные законы были приняты и реализованы в странах ЦВЕ? Чем объясняется разница подходов к проработке прошлого в различных государствах региона? Как на этом фоне обстояли дела с расчетом с советским прошлым в России? Эти и некоторые другие вопросы, связанные с проблематикой демокоммунизации или десоветизации, будут рассмотрены в данной статье.
Цели и мотивы сторонников люстрации в странах ЦВЕ
Часть аргументов в поддержку люстрационных мер носила ретроспективный характер, риторически фокусируясь на преодолении наследия репрессивного режима, символическом, моральном очищении общества, восстановлении справедливости в отношении жертв коммунизма. Одной из наиболее значимых целей люстрации в этой связи стало предание гласности сведений о репрессивном характере коммунистического режима, а также о лицах и институтах, ответственных за его функционирование.
Раскрытие правды о прошлом и восстановление справедливости. Процесс люстрации и связанный с ним процесс открытия архивов преследовал главным образом цель раскрытия правды о нарушениях прав человека и системе государственного террора. В ряде стран ЦВЕ запрос на предание гласности масштабов преступлений и сведений о людях, к этим преступлениям причастных, представлял базовое требование восстановления справедливости. Логика этого требования заключалась в том, что «принцип ответственности лежит в основе демократии, а ответственность требует «раскрывать истину» и настаивать, «чтобы людей не приносили в жертву соображениям высшего блага, чтобы об их страданиях и о виновности в этих страданиях государства и его агентов становилось известно».
В Германии и Чехословакии, где основной движущей силой процесса расчета с наследием коммунистической диктатуры стали участники протестного движения, диссиденты, их требование заключалось в полном раскрытии правды о прошлом и, прежде всего, о собственном прошлом. Для людей, в наибольшей мере пострадавших от коммунистического режима, было важно понять, какое влияние тайная политическая полиция оказывала на их жизнь. Именно поэтому призыв «Свобода моему досье!» стал одним из главных лозунгов протестного движения в ГДР осенью 1989 года. Информация, полученная незаконным путем, должна была быть предана гласности, и, более того, передана тем людям, против которых она была направлена, – так, по мнению инициаторов процесса, могла быть восстановлена хотя бы минимальная справедливость.
В то же время номенклатурный принцип рекрутирования кадров рассматривался новыми элитами как противоречащий кадровой политике демократического государства. Известно, что должности при коммунистическом режиме заполнялись на основе идеологических критериев, таких как, например, «политическая зрелость, творческий марксистско-ленинский подход к решению проблем, и решимость неизменно приводить политику партии в жизнь». Профессиональная квалификация чиновников связывалась с «навыками решения вопросов партийной политики и идеологии в возложенных на них сферах ответственности» и с такими «моральными» качествами, как «высокое чувство ответственности перед партией и обществом».Поэтому одной из целей законодателя в посткоммунистический период являлось «возмещение ущерба и устранение последствий подобной системы и предоставление возможностей тем, кто ранее был исключен из общественной жизни по политическим мотивам». Такой подход позволял, с одной стороны, установить новые принципы демократической легитимации, и одновременно «прервать воспроизводство и легитимацию прежней системы через осуждение прежних критериев отбора персонала».
Большинство аргументов в поддержку принятия люстрационных мер имело отношение к перспективам функционирования нового демократического режима. В этом смысле сторонники люстрации были не столько ориентированы на расчет с несправедливостью, имевшей место в прошлом, сколько на беспрепятственное функционирование демократической системы в будущем. Часть аргументов такого рода, так или иначе, касалась проблематики безопасности и была связана с выработкой ответов на различные угрозы новому порядку.
Угроза реванша антидемократических сил и возврата к тоталитаризму. В ряде стран, особенно на раннем этапе, существовали серьезные опасения, что представители прежней номенклатуры и спецслужб способны к реваншу, готовы осуществить контрреволюцию и восстановить прежний тоталитарный порядок. Так, в Чехословакии после ноябрьской «бархатной» революции 1989 года были широко распространены слухи об активизации Службы Государственной безопасности во время массовых протестов и о подготовке ею различного рода провокаций и диверсий. Опасения новых элит в странах бывшего «соцлагеря» особенно усилились после попытки государственного переворота ГКЧП в Советском Союзе в августе 1991 года. Среди нового посткоммунистического руководства было сильно стремление минимизировать риски возврата к прошлому и реставрации прежних отношений.
Угроза шантажа и «дикой» люстрации. По мнению сторонников люстрации, одна из главных угроз новому порядку заключалась в том, что люди, имевшие в прошлом связи с органами госбезопасности и оказавшиеся на важных государственных постах в новой системе, были крайне уязвимы для шантажа. Они в любой момент могли оказаться скомпрометированы сведениями, содержавшимися в их секретных досье, и в отношении них могли быть использованы различные способы давления. Существовала вероятность, что под давлением или угрозами разоблачения бывшие сотрудники и осведомители тайной политической полиции станут действовать против государственных интересов, подрывая тем самым основы демократического строя.
Эти опасения усугублялись тем, что во многих странах региона набирал обороты процесс, получивший название «дикой» или неконтролируемой люстрации: происходили утечки сведений из архивов спецслужб, информация беспорядочно проникала в СМИ в виде компромата, часть документов была уничтожена, часть украдена, часть продана на черном рынке и т.п. Так что принятие систематизированных люстрационных мер, их законодательное оформление, помещение архивов под контроль специализированных институтов были вызваны во-многом желанием упорядочить этот хаотичный процесс расползания архивов. К примеру, чехословацкая парламентская комиссия по расследованию участия силовых структур в ноябрьских событиях 1989 года в представленном в марте 1991 года отчете пришла к заключению, что «единственный способ предотвратить шантаж, продолжение деятельности сотрудников Службы Государственной безопасности и серию политических скандалов, которые могли всплыть на поверхность в решающие моменты, – это очистить правительство и законодательные органы от этих сотрудников».
Необходимо отметить, что схожие опасения сохранялись и спустя годы в тех странах, где люстрационные меры не были приняты сразу после падения коммунистического режима. Так, в Румынии в ходе парламентского обсуждения законопроекта о люстрации в апреле 2006 года звучали аргументы о необходимости отстранить от позиций влияния прежних сотрудников Секуритете и партийных функционеров, преследовавших корпоративные и личные, а не общественные интересы. В частности, депутат от Национальной либеральной партии Румынии – основной сторонницы идеи люстрации в румынской политике – Мирча Пушка призывал «положить конец политической игре тех, кто, шантажируя других, или из страха подвергнуться шантажу контролировал нашу судьбу» после 1989 года. Депутат и его коллеги по партии настаивали, что люстрация необходима, «если мы действительно хотим демонтировать коррумпированные структуры и отстранить от руководящих должностей тех, кто может быть подвергнут шантажу через досье, собранные на них Секуритате или компартией».
Угроза национальной безопасности. Расползание архивных документов могло также означать попадание досье госбезопасности в спецслужбы иностранных государств, так что отстранение людей, причастных к репрессивным институтам прежнего режима, порой рассматривалось в терминах предотвращения угрозы национальной безопасности. Особенно сильны опасения такого рода были в странах Балтии. Поскольку Латвия, Литва и Эстония входили в состав СССР в качестве союзных республик и, соответственно, попадали под юрисдикцию советского КГБ, архивы спецслужб этих стран были в большом объеме вывезены в РСФСР еще до распада Советского Союза. Поэтому после обретения независимости Балтийские страны стремились как можно более эффективно обезопасить свои государственные системы от внешних влияний и воздействий с помощью специальных кадровых мер.
В Польше, где законодательная возможность принятия люстрационных механизмов активно обсуждалась в первые годы нового режима, но так и не была реализована, тема люстрации обрела новую актуальность после того, как в декабре 1995 года один из лидеров Союза демократических левых сил, премьер-министр страны Юзеф Олексы был обвинен в сотрудничестве с советской и российской разведками. Скандал, приведший к отставке премьер-министра 7 февраля 1996 года, усилил общественные подозрения в наличии тесных контактов между польскими коммунистами и российскими спецслужбами, и послужил росту поддержки идеи люстрации среди различных политических групп.
Угроза восстановления старых номенклатурных сетей и укрепления их экономического и политического влияния. Вскоре после начала трансформаций в странах ЦВЕ многим стало понятно, что несмотря на крах коммунизма и изменение государственных систем, прежние члены коммунистической номенклатуры и бывшие сотрудники спецслужб сохраняют свое влияние и извлекают колоссальную прибыль из своего привилегированного положения уже в новых условиях, продолжая работать на важных государственных постах, приобретая стратегические промышленные предприятия и проникая в финансово-экономические структуры крупных корпораций.
Выступая в годовщину оккупации Чехословакии 21 августа 1990 года, президент страны Вацлав Гавел так выразил распространенное в тот момент общее ощущение неудовлетворенности качеством и глубиной происходивших преобразований: «21 августа 1968 года отмечается сегодня в особой атмосфере: в атмосфере беспокойства, общей нервозности, общего недовольства тем, что процесс разрушения старых тоталитарных структур… прогрессирует медленно. Хотя у нас были свободные выборы, в которых принял участие необычайно высокий процент нашего населения, мы выбрали парламент, у нас есть свободная пресса, у нас есть демократическое правительство. Но с тяжелым наследием тоталитарной системы мы так и не смогли справиться. Еще продолжают действовать мощные структуры бывшего режима, сформировавшиеся в течение долгих десятилетий... Во многих муниципалитетах у власти находятся те же люди, что и прежде. Они связаны с руководителями коммерческих предприятий. Есть еще огромная бюрократия, которая препятствует рациональному экономическому поведению отдельных компаний и учреждений. Прежняя бюрократия сохраняется на всех уровнях центральных, республиканских и федеральных министерств».
Схожие опасения были сильны и в Польше, где бывшая коммунистическая номенклатура также сохранила формальный и неформальный контроль, заняв в середине 1990-х годов примерно четверть руководящих государственных постов. Кроме того, пользуясь своими многочисленными связями и ресурсами, бывшие партийные функционеры и сотрудники спецслужб извлекали огромную выгоду в процессе приватизации. В этой связи люстрация рассматривалась многими гражданами и представителями новых элит как способ разрушения прежних номенклатурных сетей и предотвращения возрождения их влияния – как политического, так и экономического. Стремление поляков пресечь возрастающее влияние прежних партийных функционеров и агентов Службы безопасности послужило существенному росту уровня общественной поддержки идеи люстрации в середине 1990-х годов. Если в феврале 1993 года лишь 27% респондентов согласились с утверждением, что «люстрация сегодня – одна из наиболее важных проблем, требующих безотлагательного решения», в феврале 1996 года с этим были согласны уже 44% опрошенных. В то же время 79% высказались за то, что люди, ранее сотрудничавшие с коммунистической Службой безопасности, не должны занимать высокие государственные посты. В течение следующего года число тех, кто считал, что в Польше должна быть проведена люстрация, выросло почти на 20 процентных пунктов – с 57% в декабре 1996 года до 76% в декабре 1997 года.
Защита демократии. В тех странах, где люстрационные меры были приняты вскоре после падения коммунистического режима, главным образом в Чехословакии и Германии, люстрация рассматривалась как средство защиты только что установленной и потому довольно хрупкой и неустойчивой демократической системы. Бывший чешский диссидент и депутат Вацлав Бенда, выступая в 1991 году в Федеральном Собрании Чехословакии, так обосновывал необходимость принятия закона о люстрации: «Я хотел бы подчеркнуть, что то, что мы делаем, не является ни местью, ни свершением правосудия, ни наказанием. Это исключительно вопрос будущего. Сейчас мы находимся на очень сложном пути от тоталитарного режима к демократическому, свободному и правовому государству. Это путешествие не является необратимым, и оно далеко от завершения. И именно в этой ситуации мы не можем позволить представителям, которые, несомненно, принимали участие в преступлениях коммунистической партии, как и высокопоставленным должностным лицам и их боевому оружию в лице государственной безопасности и Народной милиции, продолжать заговор против демократического развития».
Один из авторов чешской Конституции и судья Конституционного суда Чехии в период 1993–2003 годов юрист Войтех Сепл схожим образом пояснял, что люстрация «исключает из государственной власти тех, чьи действия проявляли враждебность к демократическим принципам. Она также дает демократии передышку, своего рода льготный период, в течение которого она может пустить корни без опасения, что ее враги в высших эшелонах власти будут пытаться подорвать ее. Коренное изменение в обществе требует замены его элиты. Члены же старой коммунистической элиты… обладают сомнительными ценностями и лояльностями».
В 1992 году Конституционный суд Чехословакии, принимая решение о соответствии закона о люстрации Конституции страны и нормам международного законодательства в сфере прав человека, пришел к выводу, что «демократическое государство имеет не только право, но и обязанность защищать принципы, на которых оно основано». Согласно тексту постановления суда, государство «не может бездействовать в ситуации, когда ведущие посты на всех уровнях были заняты на основе политических критериев. Демократическое государство обязано стремиться ликвидировать необоснованное предпочтение группы граждан на основе членства в определенной политической партии, а также к устранению дискриминации своих граждан. В демократических обществах требования, предъявляемые к работникам государственных и общественных органов,... включают также соблюдение определенных условий государственного гражданства, которые могут быть охарактеризованы как лояльность к демократическим принципам, на которых основывается государство.... Каждое государство, и тем более то, которое было вынуждено страдать от нарушений основных прав и свобод тоталитарной властью в течение более 40 лет, имеет право принимать такие законодательные меры [для] создания демократической системы, предотвращения риска подрывных действий или возможного рецидива тоталитарного режима».
В объединенной Германии аргумент о необходимости защиты демократии приобрел особое значение. Дело в том, что еще при выработке Основного закона ФРГ после Второй мировой войны его разработчики стремились учесть негативный опыт Веймарской республики, в которой путем демократических выборов к власти пришла Национал-социалистическая рабочая партия Германии, разрушившая демократию и установившая тоталитарную диктатуру. Чтобы избежать повторения подобной ситуации в будущем, предотвратить очередной крах демократической системы, в основу Конституции 1949 года был положен принцип «демократии, способной себя защитить» (streitbare, wehrhafte Demokratie). Ряд статей немецкого Основного закона содержит положения, направленные на защиту «основ свободного демократического строя», к ключевым принципам которого относятся: «уважение к конкретизированным в Основном законе правам человека, прежде всего, к праву на жизнь и свободное развитие, народный суверенитет, разделение полномочий, ответственность правительства, подчинение закону органов управления, независимость судов, принцип многопартийности, равенство возможностей для всех политических партий с правом на образование и конституционное осуществление оппозиции». В частности, Основным законом «запрещаются объединения, цели либо деятельность которых противоречат уголовным законам или направлены против конституционного строя либо против идеи взаимопонимания народов» (§ 9.2). Другое конституционное положение гласит: «Партии, которые стремятся, судя по их целям или действиям их сторонников, причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его, либо угрожают существованию ФРГ, являются антиконституционными. Вопрос об антиконституционности партий решает Федеральный конституционный суд» (§ 21.2).
Принцип защиты демократии также налагает определенные обязательства на государственных служащих Германии. По Основному закону ФРГ, лояльность конституции является одним из ключевых требований к госслужащим (§ 33.2), а по Федеральному закону о госслужбе «государственные служащие обязаны всем своим поведением открыто и активно поддерживать свободную демократическую систему в смысле Основного закона страны и защищать ее». Нормы федерального и земельного законодательства, таким образом, требуют от государственных служащих политической лояльности и верности Конституции, что означает обязанность отмежевываться от любого объединения, выступающего против государства и существующей конституционной системы. В частности, работа госслужащего несовместима с членством в партии или организации, которые отвергают или борются против свободного демократического строя в смысле Основного закона, или же с поддержкой другой антиконституционной деятельности.
В процессе объединения Германии требования к госслужащим в отношении лояльности конституционному строю были расширены. В Договоре об объединении, в частности, признавалось, что государственные служащие ГДР являлись частью «системы, не соответствовавшей требованиям правового государства, руководствующегося принципом верховенства права». Поэтому была создана возможность не допускать к приему на госслужбу или увольнять с нее тех, кто злоупотреблял своими полномочиями в рамках восточногерманского режима и кто не мог поэтому способствовать укреплению демократической конституционной системы. По Договору об объединении, с государственной службы могли быть уволены, во-первых, те, кто нарушил принципы гуманности и верховенства права, особенно права человека, гарантированные Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года, или нарушил принципы, содержащиеся в Международной декларации прав человека 1948 года, и, во-вторых, те, кто в той или иной форме сотрудничал с Министерством государственной безопасности ГДР.
В Договоре специально оговаривалось, что после объединения двух стран все государственные служащие Восточной Германии обязаны повторно обратиться с заявлениями о приеме на работу. В анкете госслужащего к вопросам о том, является или являлся ли претендент на должность членом одной или нескольких организаций экстремистского толка, оказывал ли им поддержку, были ли против него возбуждены уголовные дела за нарушение принципов гуманности и законности, был добавлен вопрос о сотрудничестве с Министерством государственной безопасности ГДР – официальном или неофициальном.
По аналогии с немецким Основным законом, принятая в 1997 году новая Конституция Польши также вводила запрет на антидемократические формы правления в целях защиты демократии. Согласно статье 13 польской Конституции, «запрещается существование политических партий и иных организаций, обращающихся в своих программах к тоталитарным методам и практике деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа или деятельность которых предполагает или допускает расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти или влияния на политику государства либо предусматривает сокрытие в тайне структур или членства».
Здесь нужно отметить, что идея защиты демократии была неоднократно поддержана представителями общеевропейской системы правосудия. Так, Европейский Cуд по правам человека в своих решениях не раз подтверждал, что «демократическое государство вправе требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых оно основывается». Консультативный орган Совета Европы в области конституционного права Венецианская комиссия также многократно подчеркивала, что государства имеют право защищать недавно возникшую демократию и требовать от госслужащих соблюдения принципов, на которых основана национальная Конституция. В 1996 году Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюцию № 1096 и документ «Меры по устранению наследия бывших коммунистических тоталитарных систем», где устанавливалась связь между защитой демократического развития и принятием люстрационного законодательства, а также описывались критерии соответствия подобных мер принципам верховенства права и правового государства.
Восстановление доверия в публичной сфере и расширение прав и общественных возможностей. Помимо отмеченных целей, люстрация в странах ЦВЕ рассматривалась ее сторонниками как способ достижения открытости и прозрачности публичных институтов и восстановления общественного доверия к ним. Максимальное раскрытие информации о коммунистических властных структурах способствовало, согласно данной логике, расширению прав граждан, предоставляло им возможность действовать более ответственно и осмысленно на основе полученной информации. Таким образом, открытость органов власти означала признание субъектности индивида, его «достоинства как ответственного деятеля».
Павел Братинка, один из наиболее активных чешских диссидентов и один из авторов закона о люстрации, подчеркивал, что люстрационные меры затронут только лиц, «представляющих общественный интерес», то есть людей, о которых граждане имеют право знать «все факты, необходимые им для того, чтобы судить, достойны ли они их доверия», и чтобы прийти к заключению, «являются или не являются достойными их доверия учреждения, в которых [эти люди] работают». Демократия, по мнению Братинки, требует такой информации. Право знать как можно больше о людях, представляющих общественный интерес, – это «основной столп любого демократического государства». При этом Павел Братинка, как и многие другие сторонники люстрации, тщательно отделял люстрацию от морального расчета с прошлым: «Дело не в морали. Никто, кроме Бога, не может быть судьей другого человека в нравственном смысле этого слова. Мы, однако, хотим принять те меры, которые считаем необходимыми, чтобы свободная и демократическая система этого государства, то есть совокупность политических и других прав граждан, никогда не подвергалась угрозе».
Инициаторы люстрации в Восточной Германии также неоднократно подчеркивали, что стремились не к совершению возмездия, а к восстановлению доверия граждан к их избранным представителям. Гражданские активисты исходили из того, что в демократической системе доверие является основополагающим принципом, поэтому избранные власти и государственные чиновники должны пользоваться доверием граждан. Доверять же тем, кто являлся частью прежнего репрессивного режима, работал на тайную политическую полицию, был причастен к нарушениям прав человека, как и поверить в то, что, оказавшись у власти, эти люди будут придерживаться демократических принципов, было довольно сложно. Поэтому существовал общественный запрос на то, чтобы лица, причастные к деятельности репрессивных институтов прежнего режима, были признаны непригодными для публичных позиций доверия в новой демократической системе. Отмечая важность своевременного принятия люстрационного законодательста, один из главных инициаторов процесса расчета с прошлым в Восточной Германии, нынешний президент ФРГ Йоахим Гаук писал: «Логически немыслимо, чтобы те, кто служил этому аппарату угнетения, по-прежнему продолжали бы занимать руководящие должности. Нам нужно убедить наш народ в том, что он теперь свободен, и сделать так, чтобы люди прониклись доверием к органам власти на всех уровнях».
В 1991 году замминистра внутренних дел Польши сравнил сеть сотрудников тайной полиции с раковой опухолью внутри польского общества. По его мнению, идентификация бывших агентов и осведомителей – «это вопрос ни мести, ни осуждения», а «простой вопрос доверия нашим согражданам, которые пишут в газеты, принимают законы и управляют нашей страной». Сторонники проверок должностных лиц в Польше не раз предупреждали, что непроведение люстрации может грозить такими социальными последствиями, как общее недоверие граждан публичным институтам, отсутствие широкого политического участия, неразвитое гражданское сознание и рост чувства социальной отчужденности.
Механизмы люстрации и открытия архивов в некоторых странах ЦВЕ
Программы люстрации в посткоммунистических странах Европы могли обретать разнообразные формы и довольно сильно различаться по объему. Отличия, к примеру, состояли в том, ограничивались ли законодатели лишь проведением проверок или предполагались также административные санкции за причастность к репрессивным институтам прежнего режима. Люстрационные меры также могли разниться в зависимости от того, затрагивал ли процесс выборные должности или нет, касался ли он руководства компартии или только сотрудников и осведомителей секретных служб. Другие различия состояли в механизмах, созданных для реализации люстрационных мер, таких как, к примеру, состав и работа проверочных комиссий, а также в возможностях пересмотра или обжалования результатов люстрационных проверок.
Как правило, люстрационные законы включали списки должностей, занятие которых требовало особой проверки. Чаще всего эти должности относились к сфере государственного управления и были связаны с обладанием широкими полномочиями, ответственностью и властью. Однако, в некоторых странах проверки затрагивали также тех, кто руководил крупными коммерческими предприятиями или занимал важное общественное положение, работая в сфере образования, культуры и масс-медиа. Законы о люстрации прописывали подробную процедуру сбора и анализа сведений о лицах, подлежащих проверке, а также устанавливали ограничения, применяемые в отношении этих лиц. Информация проверялась и заключения выносились либо судебным органом, либо специально созданной, независимой комиссией, в которую входили представители различных учреждений. В процессе люстрации определялись права и обязанности участвующих субъектов, в то время как человек, проходивший проверку, мог ознакомиться с окончательным заключением и архивными документами, на которых оно основывалось. В люстрационных законах большинства государств было предусмотрено право судебной апелляции.
Ниже мы обратимся к краткому обзору законодательных мер, принятых в некоторых посткоммунистических странах ЦВЕ.
Ранняя и жесткая люстрация: Германия и Чехия
Первыми государствами, принявшими законодательные решения о люстрации и открытии архивов в регионе, стали Германия и Чехословакия. При этом программы декоммунизации в этих странах оказались наиболее жесткими и последовательными.
Восточная Германия. В ГДР, которая фактически стала первопроходцем в выработке различных мер, связанных с преодолением наследия коммунистического режима, борьба за их принятие началась задолго до объединения двух германских государств. Как отмечалось ранее, движущей силой процесса расчета с прошлым в Восточной Германии являлись участники гражданского движения. Уже осенью 1989 года в ходе массовых акций протеста активисты требовали ликвидации Министерства госбезопасности (МГБ или Штази), выступая с лозунгами: «Свободу моему досье!», «Преступники из Штази, вон из политики», «Не спящий народ – лучшая госбезопасность» и т.п. Позднее, когда стало понятно, что сотрудники Штази в массовом порядке уничтожают архивы, активисты включились в борьбу за их сохранение. Чтобы воспрепятствовать уничтожению документов, протестующие с начала декабря 1989 года стали занимать местные отделения госбезопасности в восточногерманских городах и создавать гражданские комитеты для обеспечения сохранности архивов. 15 января 1990 года активисты взяли под свой контроль главное управление МГБ в Восточном Берлине.
В марте 1990 года новое правительство во главе с председателем восточногерманского Христианско-демократического Союза Лотаром де Мезьером, сформированное в результате первых свободных выборов в Народную палату ГДР, формально взяло на себя обязательства по сохранению архивов, разделив эти полномочия с гражданскими комитетами. В мае 1990 года Народная палата учредила специальный комитет, призванный контролировать роспуск восточногерманских спецслужб. Главой комитета был избран депутат из рядов гражданского движения, бывший диссидент и лютеранский пастор из г. Росток на Балтийском побережье Йоахим Гаук. При активном участии Гаука и возглавляемого им комитета в августе 1990 года Народной палатой был принят Закон о защите и использовании персональных данных МГБ/ВНБ, который обеспечивал создание институтов, регулирующих доступ к архивам. Ожидалось, что закон вступит в силу сразу же после объединения двух германских государств. Однако в ходе переговоров об основах объединения ГДР и ФРГ летом 1990 года положения закона так и не были включены в проект Договора об объединении. Правительство канцлера Гельмута Коля намеревалось отправить большинство документов в Федеральный архив, тем самым полностью прекратив всякое их использование частными лицами и средствами массовой информации, а часть архивных материалов уничтожить. В подобном случае на архивы Штази, как на часть Федерального архива, распространялось бы действие тех же правил, что и на другие архивные документы: для большинства бумаг это могло бы означать по крайней мере 30-летний ограничительный срок до тех пор, пока с них мог быть снят гриф секретности.
Хотя восточногерманское правительство не стало настаивать на включении в Договор об объединении законодательства, принятого восточногерманским парламентом, сама Народная палата почти единогласно приняла 30 августа 1990 года декларацию с требованием сделать Закон о защите и использовании персональных данных МГБ/ВНБ неотъемлемой частью действующего в дальнейшем законодательства. В результате в Договор об объединении Германии от 31 августа были добавлены некоторые предварительные договоренности, касавшиеся архивов Штази. В частности, была предусмотрена процедура хранения и обеспечения сохранности актов независимым специальным представителем Федерального правительства, а также централизованного хранения архивов в новых федеральных землях. Но документы должны были в основном оставаться закрытыми, и их использование предусматривалось только в ограниченном объеме, лишь в случаях крайней необходимости и безотлагательности.
Однако, демократической общественности ГДР эти уступки показались недостаточными, что привело к новой мобилизации гражданского движения. В начале сентября 1990 года активисты вновь заняли несколько помещений в бывшем центральном аппарате МГБ на Норманненштрассе, объявив голодовку с требованием обеспечения неограниченного доступа к архивам для всех жертв госбезопасности. В результате общественного давления руководству ГДР и ФРГ удалось договориться о включении в Договор об объединении параграфа, который, хотя и не переносил непосредственно законодательство ГДР в немецкое право, тем не менее, оговаривал начало разработки нового закона единым немецким парламентом с учетом принципов, изложенных в восточногерманском законе о защите данных. Закон о документации Штази был принят Бундестагом в декабре 1991-го и вступил в силу в январе 1992 года. Он регулировал доступ жертв госбезопасности, журналистов и исследователей к архивам спецслужб, а также регламентировал порядок проведения проверок госслужащих.
Фактически люстрация началась сразу после объединения Германии: так как по Договору об объединении 1990 года можно было увольнять госслужащих, если существовали сведения об их сотрудничестве с МГБ/ГДР или причастности к нарушениям прав человека. После вступления в 1992 году в силу закона о документации Штази, люстрация проводилась уже на его основании. Законом создавалось Ведомство по управлению архивами Штази (его возглавил Йоахим Гаук и ведомство стало принято называть его именем). Помимо обеспечения доступа к архивам, Ведомство Гаука также отвечало и за проверку госслужащих на предмет сотрудничества со Штази.
По закону проверять сотрудников были обязаны все государственные и муниципальные учреждения, а также ограниченное количество частных институтов. Закон предусматривал также обязательную проверку всех желающих занять какой-нибудь важный государственный пост в ФРГ – «стать членом земельного или федерального правительства, депутатом парламента, высокопоставленным чиновником или служащим министерства, судьей, штабным офицером или военным атташе в немецком посольстве за рубежом, главным редактором одной из структур общественно-правового телерадиовещания, функционером Национального олимпийского комитета, представителем немецкого спорта в какой-нибудь международной организации или тренером национальной сборной».
Все госслужащие, к которым в Германии относятся в том числе работники системы образования, судьи и прокуроры, заново подавали заявление о приеме на работу и заполняли анкеты с вопросами о сотрудничестве со Штази, а люстрационные комиссии на местах рассматривали эти заявления и направляли запросы в Ведомство Гаука, чтобы установить факт сотрудничества или несотрудничества того или иного кандидата с МГБ. Ведомство производило проверку и информировало потенциального работодателя о том, содержится ли в архивных документах информация о сотрудничестве со спецслужбами того или иного претендента на должность, после чего решение о приеме на работу оставалось за работодателем.
В случае отказа в приеме на работу кандидат мог оспорить решение работодателя в суде. Именно суды были уполномочены определять, являлось ли увольнение оправданным или нет. Поскольку ни в Договоре об объединении, ни в Законе о документации Штази не оговаривалось, в каких конкретно случаях увольнение с госслужбы могло считаться обоснованным, не содержалось уточнений насчет продолжительности, интенсивности и характера взаимодействия с органами госбезопасности, критерии касательно применения закона приходилось вырабатывать земельным судам по трудовым спорам (а пересмотр дел осуществлялся в Федеральном суде по трудовым спорам).
Со временем судебные решения становились все более стандартизированными. Во-первых, проверяющие органы призывались рассматривать дело каждого кандидата на должность в индивидуальном порядке. Другой критерий был сформулирован в форме вопроса: будет ли сохранение того или иного сотрудника представляться (erscheinen) необоснованным? Иными словами, имело значение то, как будет воспринято общественным мнением сохранение на службе человека с запятнанным прошлым. Еще один критерий: чем выше должность в МГБ или чем больше степень вовлеченности (Verstrickung) в деятельность органов госбезопасности, тем выше вероятность, что человек не подходит для государственной службы. Увольнение также являлось оправданным, когда выяснялось, что в ходе работы на Штази сотрудником были нарушены принципы гуманности или прав человека.
Первоначально по Закону о документации Штази проверки госслужащих должны были завершиться 29 декабря 2006 года. Однако, 30 ноября в закон была внесена поправка, продлевающая возможность проверок высокопоставленных чиновников, политиков, представителей спорта и бизнеса на 5 лет – до 2011 года. По истечении этого срока он снова был продлен до конца 2019 года, причем на этот раз возможность осуществления проверок была вновь расширена на государственных служащих среднего звена.
К декабрю 2014 года в Ведомство поступило 1 755 406 запросов на проверку государственных служащих. Хотя из-за большой децентрализации процессов люстрации подсчитать точное количество уволенных за взаимодействие со Штази сотрудников довольно сложно, общая цифра, по приблизительным оценкам экспертов, может составлять около 55 000 человек. За тот же период в Ведомство по управлению архивами Штази было направлено 3 050 334 заявок от граждан на ознакомление с персональными секретными досье госбезопасности и еще 30 456 – от заинтересованных исследователей и представителей средств массовой информации.
Чехословакия и Чехия. Как и в Восточной Германии, расформирование тайной политической полиции и исключение с руководящих постов лиц, причастных к нарушениям прав человека при коммунистическом режиме, являлись главными требованиями протестного движения и одними из ключевых целей демократических реформаторов в Чехословакии.
Накануне первых свободных парламентских выборов в июне 1990 года все политические партии, за исключением коммунистов, обратились в Министерство внутренних с дел с просьбой проверить своих членов на предмет их возможной связи со Службой Государственной безопасности Чехословакии, а в ходе осенних региональных выборов аналогичная проверка кандитатов проводилась партиями по рекомендации избирательной комиссии. Тем не менее, поскольку процесс проверок оказался неоднородным и необязательным, существовали опасения, что в ходе свободных выборов в федеральные и региональные легислатуры могли проникнуть агенты и осведомители тайной полиции. Поэтому в февраля 1991 года Федеральное Собрание поручило уже существующему парламентскому комитету, известному как Комиссия по расследованию событий 17 ноября 1989 года, проверить всех депутатов Федерального Собрания, министров, сотрудников аппарата премьер-министра и Федерального Собрания на предмет сотрудничества со спецслужбами.
На основании архивных материалов Комиссии удалось выяснить, что со Службой Государственной безопасности сотрудничали 17 депутатов Федерального Собрания. Чтобы избежать огласки, им было рекомендовано отказаться от своих мандатов в течение 15 дней. Пятеро сразу же ушли в отставку, а имена остальных 12 парламентариев были обнародованы. К весне 1991 года Комиссия также выявила факты сотрудничества с секретными службами 14 членов федерального правительства (министров или заместителей министров) и около 60 других должностных лиц из аппарата премьер-министра и Федерального Собрания.
К этому моменту общественный запрос на проведение проверок и отстранение бывших сотрудников и осведомителей Службы Государственной безопасности от позиций влияния чрезвычайно возрос. Причем многие желали не только устранения скомпрометированных высокопоставленных государственных чиновников, но и «директоров заводов, офисных руководителей и муниципальных лидеров».В ходе проведенного в июле 1991 года национального опроса 80% респондентов высказались за избавление государственного сектора от сотрудников Службы Государственной безопасности посредством люстрации, а 54% выразили мнение, что люстрация необходима для развития демократии.Как пояснял в одном из интервью того периода президент Чехословакии Вацлав Гавел, «в обществе существовала немалая потребность рассчитаться с прошлым, избавиться от функционеров, терроризировавших народ и беззастенчиво нарушавших права человека, убрать их с должностей, которые они продолжают занимать».
В июле 1991 года был принят Закон о судьях и судах, который установил процедуру переназначения судей, назначенных до 1 января 1990 года. Специальный суд мог отозвать судью, если в ходе проверки выявлялись факты серьезных злоупотреблений полномочиями или нарушений прав человека в его практике. Те, кто не был переназначен, автоматически лишались статуса судьи через 12 месяцев – 31 августа 1992 года.
Наконец 4 октября 1991 года Федеральным Собранием был принят ожидаемый многими закон о люстрации (№ 451/1991). Он был призван очистить элиты всех уровней от бывших партийных функционеров, сотрудников и осведомителей спецслужб: законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, военные ведомства, полицейские и специальные службы, средства массовой информации, государственную промышленность и банковское дело, академию наук и университеты. Люстрация коснулась руководства компартии, начиная с секретарей районного уровня и выше, штатных сотрудников и всех категорий осведомителей Службы Государственной безопасности Чехословакии, членов Народной милиции – военизированного крыла компартии, студентов и преподавателей высших школ КГБ и МВД СССР, политработников в Корпусе национальной безопасности, служивших в Ведомстве Государственной безопасности, а также членов фильтрационных комиссий 1948 и 1968 года (§ 2).
Эти категории граждан не могли занимать некоторые влиятельные посты в демократической Чехословакии, а впоследствии – Чешской Республике. Сюда относятся избираемые или назначаемые должности на федеральном и республиканском уровне власти (за исключением дупутатов парламента); военные звания, начиная с полковника и выше; руководящие должности в государственных предприятиях и акционерных обществах; руководящие посты в Чехословацком, Чешском и Словацком радио и телевидении, в официальном пресс-агентстве; высшие академические, а также судейские и прокурорские должности (§ 1).
Претенденты на эти должности были обязаны запрашивать в Министерстве внутренних дел «люстрационные удостоверения», содержавшие информацию об их сотрудничестве или несотрудничестве с органами госбезопасности коммунистической Чехословакии, а также подавать письменные заявления о своей непричастности к деятельности других репрессивных институтов, перечисленных в законе. Контроль за исполнением закона первоначально был возложен на независимую комиссию при МВД, утвержденную Федеральным Собранием. Два члена комиссии назначались министром внутренних дел из числа его сотрудников, по одному – директором Федеральной службы информационной безопасности и министром обороны, а остальные шесть – чешским и словацким Национальными Собраниями. Существовала возможность судебной апелляции.
Другой люстрационный закон (№ 279/1992), известный как «малый», был принят в апреле 1992 года для регулирования кадровой политики в силовых структурах – Министерстве внутренних дел, полиции и пенитенциарной службе.
Изначально было предусмотрено, что лица, подпадающие под действие люстрационного законодательства, не смогут занимать руководящие должности в течение 5 лет. Однако, в сентябре 1995 года парламент Чешской Республики продлил действие «большого» и «малого» люстрационных законов еще на 5 лет (№ 254/1995, № 256/1995), а по окончании этого периода их действие вновь был продлено, но уже на неограниченный срок (№ 422/2000, № 424/2000). Согласно данным чешского Министерства внутренних дел, к 2002 году кадровой проверке подверглись более 400 000 должностных лиц, из которых примерно 3% (около 12 000) были идентифицированы в реестрах Службы Государственной безопасности как осведомители или информаторы.
В 1996 году граждане Чехии обрели право знакомиться с секретными досье, заведенными на них Службой Государственной безопасности Чехословакии (№ 140/1996), а в марте 2002 года доступ к архивным документам коммунистической политической полиции, включая часть архивов разведки и военной контрразведки, был открыт для всех чешских граждан, а также иностранцев (№ 499/2004).
В 2003 году правительство опубликовало на сайте МВД список из 75 000 имен людей, сотрудничавших ранее с чехословацкой Службой Государственной безопасности. Хотя в списке оказалось множество данных об известных людях – артистах, писателях, политиках и бизнесменах, – опубликованная в 2003 году информация не стала сенсацией. Дело в том, что многие их фигурировавших в списках имен осведомителей были преданы гласности еще много лет назад: в июне 1992 года бывший диссидент и редактор Петр Цибулка опубликовал их в своей «Газете без цензуры» (Necenzurovan_ Noviny), вызвав тогда этим действием большой общественный резонанс и спровоцировав дискуссию о допустимых методах расчета с прошлым.
В 2007 году в Чехии было создано специальное учреждение для управления архивными документами чехословацких органов госбезопасности, ранее хранившимися в различных ведомствах – МВД, Министерстве юстиции, Министерстве обороны, Службе безопасности и информации. На основании специального закона были созданы Институт изучения тоталитарных режимов и Архив служб безопасности (№ 181/2007), призванные заниматься изучением коммунистического периода, а также хранением, оцифровкой, публикацией архивных сведений и обеспечением доступа к ним граждан и исследователей.
Мягкая люстрация: Польша и Венгрия
Переход к демократии в Польше и Венгрии – странах, обладавших в коммунистический период наиболее развитым гражданским обществом и массовым протестным движением, – был осуществлен в результате компромиссов, достигнутых в ходе переговоров между коммунистическими властями и оппозицией. В отличие от Германии и Чехословакии, Польша и Венгрия проводили менее решительную и последовательную политику декоммунизации.
Польша. В 1988 году польскому оппозиционному профсоюзу «Солидарность» удалось инициировать общенациональную забастовку и заставить власти сесть за стол переговоров. В ходе «круглого стола», проходившего с 6 февраля по 5 апреля 1989 года, между представителями Польской Народной Республики и оппозицией была достигнута договоренность о проведении полусвободных парламентских выборов 4 июня 1989 года. За правящей коммунистической Польской объединенной рабочей партией и ее сателлитами резервировалось 65% мест в Сейме, в то время как лишь 35% мест избирались на альтернативной основе. Выборы в Сенат были полностью свободными. Вопреки ожиданиям обеих сторон, выборы завершились убедительной победой «Солидарности», которая получила 99 из 100 мест в Cенате и все мандаты, избираемые на альтернативной основе, в Cейме, и формированием кабинета во главе с представителем «Солидарности» Тадеушем Мазовецким.
Хотя премьер-министр Мазовецкий не являлся сторонником люстрации и, вступая в должность, заявил о намерении «подвести толстую черту под прошлым», некоторые общественные институты самостоятельно инициировали внутриведомственные проверки сотрудников. Так, в результате проверок прокурорского корпуса своих должностей в 1990 году лишились 10% польских прокуроров (341 человек), в то время как в Генеральной прокуратуре работу потеряли 33% сотрудников.
В апреле 1990 года польский парламент упразднил политическую полицию – Службу безопасности – и создал в структуре Министерства внутренних дел гражданскую спецслужбу – Управление охраны государства. Чтобы продолжить работу, бывшим сотрудникам Службы безопасности пришлось пройти так называемую «верификацию», в ходе которой специально созданные квалификационные комиссии проверяли их на предмет причастности к нарушениям прав человека и участия в противоправных действиях. Центральные и районные квалификационные комиссии формировались из депутатов, сенаторов, юристов, представителей полиции, а также членов «Солидарности». В итоге, из 24 000 бывших сотрудников Службы безопасности «верификацию» решились пройти 14 500 человек. Из них 8 000 были приняты на работу в Министерство внутренних дел и около 4 000 в Управление охраны государства, остальные трудоустроились в полицию или частные охранные агентства.
В ноябре – декабре 1990 года победу на президентских выборах одержал лидер «Солидарности» Лех Валенса, а в ноябре 1991 года первые свободные выборы в парламент также завершились победой «Солидарности» и формированием нового правительства во главе со сторонником радикальной декоммунизации Яном Ольшевским. 28 мая 1992 года Сеймом была принята первая резолюция о люстрации, на основании которой Министр внутренних дел Антоний Мачаревич должен был раскрыть информацию о сотрудничестве представителей новой польской элиты с бывшей Службой безопасности. На базе архивных материалов к 4 июня был подготовлен список, содержавший имена 64 депутатов, сенаторов и высокопоставленных чиновников для передачи президенту, главам Сейма и Сената. Список, в котором оказались множество известных имен, в том числе и имя президента Валенсы, сразу же проник в прессу и вызвал огромный скандал. На следующий день Сейм выразил вотум недоверия правительству, которому пришлось уйти в отставку.
Несмотря на столь неудачный опыт, история с люстрацией в Польше на этом не завершилась. Вскоре польский Сенат принял резолюцию, согласно которой «отстранение бывших агентов и сотрудников служб безопасности от осуществления важных государственных функций, а также принятие правовых мер, способных предотвратить выполнение ими подобных функций в будущем, является основным требованием справедливости и необходимым условием безопасного развития демократии в Польше».
Осенью 1992 года в польском Сейме обсуждались как минимум шесть законопроектов о люстрации, однако, закон так и не был принят. Год спустя, после победы на парламентских выборах в сентябре 1993 года наследников коммунистической партии и традиционных противников люстрации – Союза демократических левых сил (СДЛС) и Польской крестьянской партии – шансов на реализацию люстрации стало еще меньше.
Тем не менее, несмотря на приход к власти левых сил (на президентских выборах 1995 года победу над Лехом Валенсой одержал бывший член компартии и министр по делам молодежи с 1985 года, лидер СДЛС Александр Квасьневский) и предсказуемое снижение интереса политических элит к процессу декоммунизации и расчета с прошлым, закон о люстрации в Польше все же был принят. Накануне парламентских выборов 1997 года, к которым «Солидарность» вновь укрепила свои позиции и в итоге одержала победу, президент Квасневский сам инициировал люстрационный закон, вероятно, желая предупредить принятие более радикального закона в случае прихода к власти оппозиции. Закон был принят польским Сеймом в апреле 1997 года, но фактически начал применяться только с января 1999 года после того, как в структуре Апелляционного суда Варшавы был создан специальный люстрационный суд и было организовано Бюро Уполномоченного по общественным интересам.
По закону о люстрации 1997 года лица, занимавшие или претендовавшие на государственные должности, в том числе должность президента, депутата парламента и члена кабинета министров, судьи и прокурора, а также лица, назначаемые на высшие должности президентом, премьер-министром или генеральным прокурором, были обязаны подать декларацию, указав в ней, являлись ли они сотрудниками и осведомителями коммунистической Службы безопасности. Только те, кто скрывал факт сотрудничества или предоставлял недостоверные сведения в люстрационной декларации, лишались своих государственных должностей сроком на 10 лет. Иными словами, наказывалось не само сотрудничество с тайной политической полицией, а установленный факт лжи в люстрационной декларации.
Проверкой достоверности письменных заявлений чиновников и политиков занимался Уполномоченный по общественным интересам (люстрационный прокурор). В случае наличия подозрений в несоответствии люстрационной декларации правде он мог обратиться в люстрационный суд – специальную коллегию в составе трех судей, решения которой могли быть обжалованы в том же суде в течение 14 дней. Решение по апелляционной жалобе являлось окончательным, и вердикт о виновности ответчика в предоставлении недостоверных сведений в декларации публиковался в официальном правительственном вестнике «Монитор польски» (Monitor Polski). Согласно положениям закона, окончательный вердикт суда о несоответствии декларации правде был «равносилен утрате моральных требований, необходимых для осуществления государственных функций,… таких как: безупречный характер, безупречная репутация, хорошая гражданская репутация или уважение основных нравственных норм» (§ 30). На этом основании чиновник на ближайшие 10 лет лишался права занимать государственные должности.
В 1997 году был также частично открыт доступ к архивам органов госбезопасности коммунистической Польши: пострадавшие от режима граждане получили доступ к досье, собранным на них Службой безопасности, а историки и журналисты – к досье некоторых должностных лиц. Для обеспечения сохранности и доступа к документам польских спецслужб за период с 22 июля 1944 по 31 июля 1990 года, а также органов безопасности Третьего Рейха и СССР в декабре 1998 года специальным законом был учрежден Институт национальной памяти – Комиссия по расследованию преступлений против польского народа.
С середины 2000-х годов с приходом к власти национал-консервативной партии «Право и справедливость» братьев Леха и Ярослава Качинских Польша пережила новую волну декоммунизации. Вступая в должность президента в июле 2005 года, Лех Качинский провозгласил курс на «моральное очищение» от коммунистического прошлого. В своей инаугурационной речи он, в частности, заявил: «Польше абсолютно необходимо установить моральный порядок, и этот моральный порядок означает также наши усилия по борьбе с бременем прошлого, отказ от него... Это может быть достигнуто путем политического отбора. Люстрация должна быть реализована со всей решимостью».
18 октября 2006 года при поддержке партии «Право и справедливость» польским Сеймом был принят новый и ныне действующий закон о люстрации – закон «О раскрытии информации о документах органов государственной безопасности в период 1944–1990 годов», вступивший в силу 15 марта 2007 года. Как пояснялось в преамбуле к закону, его принятие было обусловлено тем, что «работа или служба в органах безопасности коммунистического государства, либо оказание помощи этим органам,… были постоянно связаны с нарушением прав человека и гражданина ради коммунистического тоталитарного строя». Законом же открывалась возможность назначения на «должности, требующие общественного доверия» достойных кандидатов – тех, кто «своими поступками привык давать гарантии честности, благородства, чувства ответственности за свои слова и действия, гражданской смелости и справедливости».Принятие закона связывалось также с необходимостью реализации «конституционных гарантий, обеспечивающих гражданам право на информацию о лицах, занимающих [публичные] должности».
Закон существенно расширил список должностей, подлежащих проверке: если под действие первого закона 1997 года попадали приблизительно 27 000 человек, то новый закон затрагивал уже около 700 000 должностных лиц. Хотя Конституционный трибунал Польши в своем решении от 11 мая 2007 года существенно сузил список лиц, обязанных проходить проверку, он по-прежнему довольно широк. По закону подавать люстрационную декларацию с заявлением о сотрудничестве или несотрудничестве со Службой безопасности обязаны первые лица государства, члены парламента, высшие должностные лица (руководители национального банка, почты, управления социального страхования и др.), директора государственных предприятий, судьи и прокуроры, председатели судов и работники прокуратуры, адвокаты, юрисконсульты, нотариусы, судебные исполнители; руководящие работники науки и высшей школы, директора школ; военнослужащие, занимающие служебные должности, имеющие звания полковников (командоров) и генералов (адмиралов) и другие должностные лица, родившиеся до 1 августа 1972 года (§ 4).
Закон 2006 года возложил осуществление люстрационных функций на Институт национальной памяти – Комиссию по расследованию преступлений против польского народа. Созданное в структуре Института Люстрационное бюро (Biuro Lustracyjne) занимается проверкой соответствия люстрационных заявлений должностных лиц правде. В случае каких-либо сомнений относительно достоверности представленных в декларации сведений, дело может быть доведено до общего суда. При этом порядок проверки осуществляется в соответствии с правилами уголовного судопроизводства, а прокурор отдела проверок выполняет функцию государственного обвинителя. Люстрационное бюро также обнародует списки граждан, сотрудничавших в период коммунистического правления с органами госбезопасности.
Венгрия. Особенность венгерской ситуации состояла в том, что после жесткого силового подавления народной революции 1956 года в Венгрии установился наиболее либеральный среди стран «соцлагеря» коммунистической режим, а в 1980-е годы власти страны сами инициировали процесс реформ, сохранив при этом значительное влияние в посткоммунистический период. Реформированная бывшая правящая Венгерская социалистическая рабочая партия, объявившая себя социал-демократической и переименованная в Венгерскую социалистическую партию, доминировала в венгерском парламенте в период с 1994 по 2010 год. Хотя в Венгрии и было принято люстрационное законодательство, после нескольких пересмотров законопроектов в Конституционном суде и внесенных поправок, окончательная версия закона оказалась достаточно мягкой.
По закону «О проверке обладателей некоторых важных должностей», принятому венгерским парламентом 8 марта 1994 года, проверке подлежали члены парламента и правительства; послы; армейские командиры; начальники полиции; судьи, окружные прокуроры; президенты, деканы, генеральные директора и руководители департаментов государственных университетов и колледжей; редакторы газет и еженедельных журналов; президенты, вице-президенты и редакторы Венгерского радио, телевидения и службы новостей Венгрии; президент и вице-президенты Национального банка; менеджеры государственных банков, финансовых учреждений и страховых компаний. В отношении этих должностных лиц требовалось установить, являлись ли они официальными или неофициальными сотрудниками секретных служб коммунистической Венгрии (прежде всего, Главного управления III/III Министерства внутренних дел, ответственного за внутренние репрессии), служили ли они в подразделениях государственной безопасности вооруженных сил в период 1956–1957 годов и являлись ли они членами нацистской «Партии скрещенных стрел» (§ 1).
Для проведения проверок должностных лиц в Венгрии были учреждены две люстрационные коллегии, каждая из которых состояла из трех судей. Номинирование судей в коллегии осуществлялось парламентским комитетом по национальной безопасности, а их назначение парламентом санкционировалось впоследствии председателем Верховного суда (§ 5.1). Если в результате проверок, проводимых членами люстрационных коллегий на основании архивных материалов, выявлялись факты, подпадающие под действие закона, коллегия рекомендовала должностным лицам добровольно уйти в отставку в течение 30 дней (§ 8). В случае отказа снять с себя полномочия, результаты проверок обнародовались, но уличенных в сотрудничестве со спецслужбами с работы не увольняли. Закон вступил в силу 1 июля 1994 года и должен был действовать до 30 июня 2000 года, однако, по истечении этого срока его действие было продлено до 2005 года. Всего по закону проверке подлежали около 12 000 должностных лиц.
В 1994 году граждане Венгрии получили доступ к персональным досье, собранных на них тайной политической полицией. С 1997 года сохранность архивных документов контролировалась созданным в структуре Министерства внутренних дел Отделом истории, а в 2003 году для управления архивами был учрежден Исторический архив служб государственной безопасности Венгрии. Помимо архивных документов венгерских органов госбезопасности за период с 21 декабря 1944 по 14 февраля 1990 года, в Исторический архив была передана документация люстрационных коллегий, действовавших с 1994 по 2005 год. В то же время был расширен доступ к архивным данным: граждане получили возможность знакомиться с секретными досье, собранными на них тайной полицией, с донесениями следивших за ними осведомителей, а также запрашивать информацию о сотрудничестве с органами безопасности публичных персон. При этом документы, затрагивающие вопросы «национальной безопасности», оставались засекреченными.
Люстрация без архивов: страны Балтии
Как уже отмечалось, особенность ситуации в странах Балтии состояла в том, что архивы советского КГБ были в большом объеме вывезены из союзных республик в Москву. Поэтому для недопущения к власти в новых условиях бывших партийных функционеров и чекистов Балтийским государствам приходилось вырабатывать особые кадровые механизмы. Так, в Латвии и Эстонии советская правящая элита была частично отстранена от позиций влияния с помощью законов о гражданстве.
Латвия. Принцип, согласно которому гражданство Латвии автоматически предоставлялось лишь тем жителям страны и их потомкам, которые имели латвийское гражданство до 17 июня 1940 года (то есть до момента присоединения Латвии к Советскому Союзу), был изначально включен в Постановление Верховного Совета Латвийской Республики от 15 октября 1991 года, а позднее зафиксирован латвийским законом «О гражданстве» от 22 июля 1994 года. Остальные жители Латвии по данному закону могли получить гражданство лишь в порядке натурализации. Пройти через процедуру обретения гражданства предстояло, прежде всего, десяткам тысяч этнических русских, поселившихся в Латвии уже после 1940 года и существенно изменивших ее этнический состав: если в 1935 году русские составляли 8,8% 1,9-миллионного населения Латвии, то в 1989 году – уже 34 % от 2 665 770 жителей.
Законом «О гражданстве» 1994 года также предусматривались некоторые ограничения натурализации. В частности, на получение гражданства Латвии не могли рассчитывать те, кто:
1. Антиконституционными методами выступали против независимости Латвийской Республики, демократического парламентского государственного строя либо существующей государственной власти в Латвии, если это установлено приговором суда.
2. После 4 мая 1990 года распространяли фашистские, шовинистические, национал-социалистические, коммунистические или иные тоталитарные идеи или разжигали национальную или расовую вражду или нетерпимость, если это установлено приговором суда.
3. Являются должностными лицами учреждений государственной власти, управленческих или правоохранительных учреждений иностранного государства.
4. Служат в вооруженных силах, внутренних войсках, службах безопасности или полиции (милиции) иностранных государств.
5. После 17 июня 1940 года избрали Латвийскую Республику местом жительства непосредственно после демобилизации из Вооруженных Сил СССР (России) или внутренних войск СССР (России) и которые на день призыва или поступления на службу не проживали постоянно в Латвии.
6. Являлись сотрудниками, информаторами, агентами или содержателями конспиративных квартир КГБ СССР (ЛССР) или других служб безопасности иностранных государств, разведывательных или других специальных служб, если этот факт установлен в предусмотренном законом порядке.
7. Были осуждены в Латвии или в другом государстве к лишению свободы на срок более одного года за совершение умышленного преступления, признаваемого преступлением также в Латвии к моменту вступления в силу данного закона.
8. После 13 января 1991 года действовали против Латвийской Республики в КПСС (ЛКП), Интерфронте ЛССР, Объединенном совете трудовых коллективов, Организации ветеранов войны и труда, Вселатвийском комитете общественного спасения или его региональных комитетах.
Таким образом, все перечисленные обстоятельства и действия, включая сотрудничество и связи с советскими органами госбезопасности, являлись достаточным основанием для отказа в гражданстве, а, следовательно, – для лишения политических прав. Одновременно в Латвии вводились ограничения по схожим критериям в сфере избирательных и трудовых прав для должностных лиц, являющихся латвийскими гражданами.
Хотя Латвия не принимала отдельного закона о люстрации, ограничения люстрационного характера были включены в ряд правовых актов. Так, латвийское законодательство вводило запрет для бывших агентов и осведомителей советского или нацистского режимов занимать общественные и административные должности на государственном или муниципальном уровнях, работать на должностях, связанных с ношением оружия, состоять на дипломатической службе, работать в сферах государственной обороны и безопасности, в системе внутренних дел и внутреннего аудита, в таможенной службе, в государственной прокуратуре и в судебной системе. Кроме того, бывшим агентам и осведомителям спецслужб не разрешалось работать юристами или нотариусами, служить в учреждениях, связанных с национальной финансовой системой, системой связи, и на стратегически важных объектах, включая национальную железную дорогу. Претенденты на соответствующие должности или желающие участвовать в выборах должны были пройти проверку на предмет сотрудничества с органами госбезопасности. Проверка проводилась на базе Центра документации последствий тоталитаризма – государственного учреждения, ответственного за хранение и изучение оставшихся в Латвии архивов КГБ СССР.
Одним из первых латвийских законодательных актов, вводящих кадровые ограничения, был закон «О выборах» 1992 года. Он требовал от всех кандидатов в депутаты парламента письменное заявление, что они не являются и не являлись штатными сотрудниками КГБ СССР или ЛССР, Министерства обороны СССР, секретных служб России или других государств (§ 21). Закон «О выборах в муниципальные городские и местные советы» 1994 года и закон «O выборах в Сейм» 1995 года вводили прямой запрет на избрание сотрудников и осведомителей КГБ, а также лиц, действовавших в компартии и ряде дружественных ей организаций после 13 января 1991 года.
По закону «О полиции», принятому Верховным Советом Латвийской Республики 4 июня 1991 года, на службу в полицию также не разрешалось принимать бывших штатных или нештатных работников, агентов, резидентов или держателей конспиративных квартир (организации прикрытия в любой ее форме) КГБ СССР, ЛССР или какой-либо иностранной службы безопасности (службы разведки или контрразведки).
Закон «О дипломатической и консульской службе», принятый латвийским Сеймом 21 сентября 1995 года, аналогичным образом запрещал нести дипломатическую и консульскую службу лицам, которые являлись штатными сотрудниками КГБ СССР или ЛССР (§ 3.6). Кроме того, по закону «О государственной гражданской службе» от 7 сентября 2000 года, на госслужбу нельзя было принимать бывших штатных сотрудников Комитета государственной безопасности, разведки и контрразведки СССР или ЛССР, а также спецслужб другого иностранного государства (§ 7.8).
Ограничения для бывших сотрудников и осведомителей советских спецслужб баллотироваться на выборах в национальный парламент и органы местного самоуправления, а также работать на руководящих должностях на государственной службе должны были действовать до 2004 года, однако, они были продлены латвийским Сеймом еще на 10 лет.
В 1992 году в Латвии была создана Комиссия по расследованию преступлений тоталитарного режима, преобразованная в 1996 году в Комиссию по оценке преступлений тоталитарных режимов. В 2001 году Комиссия представила промежуточный доклад «Преступления против человечности, совершенные на территории Латвии с 1940 по 1956 год во время оккупации Советским Союзом и национал-социалистической Германией». А в 2005 году латвийский Сейм принял декларацию «Об осуждении осуществлявшегося в Латвии тоталитарного коммунистического оккупационного режима СССР».
Эстония. 26 февраля 1992 года Верховный Совет Эстонской Республики принял закон «О гражданстве», восстановивший действие закона 1938 года в редакции, действительной на момент аннексии Эстонии Советским Союзом 16 июня 1940 года. Гражданство по эстонскому, как и по латвийскому, закону предоставлялось лицам, обладавшим им до 16 июня 1940 года, и их потомкам. Остальные жители страны могли получить гражданство только в порядке натурализации. Как и в Латвии, прежде всего, это относилось к русскому населению, которое выросло с 8,2% в 1934-м до 30,3% в 1989 году.
По принятому в 1995 году закону в предоставлении гражданства, а вместе с ним и в политических правах отказывалось действующим и бывшим агентам разведки и спецслужб иностранного государства, а также лицам, действовавшим против эстонского государства и его безопасности. Кроме того, закон «О гражданстве» содержал запрет на натурализацию бывших офицеров иностранных армий, если они не состояли в браке с эстонскими гражданами.
В 1992 году в Эстонии был принят закон «О порядке принесения присяги», в соответствии с которым претендент на любую чиновничью или выборную должность – от президента до депутата местного совета – должен был письменно заявить о своем несотрудничестве с немецким и советскими спецслужбами и о непричастности к нарушениям прав человека такими словами: «Клянусь, что я не состоял на службе в органах безопасности оккупировавших Эстонию государств либо в органах разведки или контрразведки их вооруженных сил, не был их агентом, а также не участвовал в преследовании и репрессиях против граждан за их политические убеждения, нелояльность, классовую принадлежность или за службу в государственных органах или вооруженных силах Эстонской Республики».
Если на основании имеющихся архивных данных выяснялось, что присяга ложная, человек по закону и решению суда лишался должности или мандата, а сведения о его причастности к репрессиям или сотрудничеству со спецслужбами предавались огласке. Если же он добровольно являлся в Генеральную прокуратуру и признавал свою вину, снимал свою кандидатуру с выборов, отказывался от мандата или уходил в отставку с должности, требующей по закону принесения присяги, сведения о нем не обнародовались (§ 10).
В 1995 году в Эстонии был принят закон «О взятии на учет и обнародовании данных лиц, служивших в органах безопасности, разведки или контрразведки вооруженных сил оккупировавших Эстонию государств, а также сотрудничавших с ними лиц». По данному закону, бывшие сотрудники и осведомители секретных служб нацистской Германии и Советского Союза должны были добровольно сообщить о себе в течение года полиции безопасности Эстонии. Никаких санкций против выполнивших это предписание предусмотрено не было, имена же агентов, не заявивших о себе в установленном порядке, обнародовались.
В 1995 года гражданам Эстонии был открыт доступ к секретным досье госбезопасности, отчетам агентов, заявлениям тайной полиции и другим архивным сведениям. В 1993 году в Эстонии была создана Государственнaя комиссия по расследованию репрессивной политики оккупационных сил, а в 1998 году – Международная комиссия по расследованию преступлений против человечности. Комиссия выпустила свои отчеты в 2006 году и вскоре завершила свою работу, а в 2008-м президентом Эстонии Тоомасом Хендриком Ильвесом был учрежден Институт исторической памяти для дальнейшего изучения нарушений прав человека в период советской оккупации.
Литва. В 1990–1991 годах в Литве было издано несколько указов и постановлений, призывающих чиновников и депутатов добровольно раскрыть факты сотрудничества с советскими органами госбезопасности. При этом в заявлении Верховного Совета Литовской ССР от 27 марта 1990 года подчеркивалось, что сознавшиеся в сотрудничестве с КГБ «не будут подвергаться моральным, юридическим и другим преследованиям со стороны властей. Фамилии, которые есть в списке секретных информаторов, никогда не будут официально обнародованы или подтверждены, если каким-то образом будут преданы огласке».
В изданном 12 октября 1991 года правительственном Указе № 418 деятельность Комитета государственной безопасности СССР определялась как направленная против государства. Указ запрещал сотрудникам и осведомителям КГБ занимать посты в министерствах, ведомствах и других государственных надзорных службах, работать на ответственных руководящих постах (руководителями и заместителями) в основных структурных подразделениях (департаментах) министерств, быть руководителями или депутатами муниципальных и районных советов в течение 5 лет. Лица, попадающие под действие закона и занимавшие высокие государственные посты, должны были уйти в отставку не позднее 1 октября 1992 года.
17 декабря 1991 года литовский парламент принял закон «О проверке мандатов депутатов, подозреваемых в сознательном сотрудничестве со специальными службами СССР или других государств», который предусматривал проверки кандидатов в депутаты, а также избранных членов литовского Сейма и муниципальных советов на предмет сотрудничества с советскими органами госбезопасности.
Проверкой чиновников и депутатов занималась специальная парламентская комиссия, выводы которой основывались на сведениях, содержащихся в сохранившихся архивах КГБ. Постановления комиссии подлежали обжалованию в Верховном суде (в случае с депутатами Сейма) или в районном суде (в случае с членами местных или региональных советов). Если приговор суда оставлял в силе резолюцию комиссии, выборный орган должен был приостановить действие мандата и организовать в течение 30 дней повторные выборы за сохранение или лишение депутатского мандата уличенного в сотрудничестве с тайной полицией кандидата.
Председателем паламентской комиссии, состоявшей в основном из членов движения «Саюдис», был назначен депутат Балис Гаяускас – бывший диссидент и политический заключенный, проведший 35 лет в советских лагерях и 2 года в ссылке и освобожденный лишь в 1988 году. В одном из интервью Гаяускас так объяснял смысл своей работы: «Мы должны знать тех, кто работал на [органы госбезопасности]. Мы должны узнать их и убедиться, что они больше не действуют против своей страны. Шаг за шагом, мы узнаем все об этих агентах. Мы хотим, чтобы они знали, что за ними следят. Мы разоблачаем эту систему, которая уничтожала народы и разрушала жизни людей».
Одним из наиболее громких разоблачений, сделанных комиссией, стало обвинение в тайном сотрудничестве с КГБ бывшего премьер-министра, ключевой фигуры в процессе обретения Литвой независимости, знаменитой «янтарной леди» Казимиры Прунскене. В 1992 году Коллегия по гражданским делам Верховного суда подтвердила виновность Прунскене в тайном сотрудничестве с КГБ, а президиум Верховного суда оставил это постановление в силе.
Еще одно скандальное разоблачение было связано с именем депутата Сейма, известного литератора и переводчика, одного из лидеров «Саюдиса» Виргилиюса Чепайтиса. Как выяснилось, в качестве агента КГБ под псевдонимом «Юозас» Чепайтис в течение более десяти лет информировал органы госбезопасности о деятельности нескольких десятков человек, включая своих соратников по борьбе за литовскую независимость. После обнародования архивных данных, Чепайтис был вынужден признать факт своего сотрудничества с КГБ и покинуть парламент, устранившись от активного участия в общественной и политической жизни страны.
Парламентская комиссия Гаяускаса проработала до середины осени 1992 года, когда процесс разоблачения тайных агентов был приостановлен из-за прихода к власти бывших коммунистов: на октябрьских парламентских выборах победу одержала преемница компарии – Демократическая партия труда Литвы, получившая 44% голосов, – а в феврале 1993 года на президентский пост был избран бывший первый секретарь ЦК компартии Литвы Альгирдас Бразаускас.
Исследование архивных материалов, тем не менее, было продолжено. Накануне прихода к власти левых сил был создан Государственный центр исследования геноцида жителей Литвы, которому были переданы архивы всех спецслужб, репрессивных структур и компартии Литвы. 16 июля 1993 году он был преобразован в Центр исследования геноцида и сопротивления жителей Литвы. С тех пор Центр занимается хранением, обработкой, изучением и регулированием доступа к архивным материалам советского периода.
Очередная смена политических элит послужила новой активизации политики декоммунизации. В ходе парламентских выборов 1996 года экс-коммунисты утратили свое доминирующее положение в Сейме (на этот раз они оказались лишь четвертыми), а в 1998 году на президентский пост был избран бывший гражданин США, проведший почти 50 лет в эмиграции, Валдас Адамкус. Вскоре парламент, более не контролируемый левыми, принял закон «Об оценке Комитета государственной безопасности СССР (НКВД, НКГБ, МГБ, КГБ) и нынешней деятельности кадровых сотрудников этой организации». Закон, вступивший в силу 1 января 1999 года, вводил ограничения деятельности бывших кадровых сотрудников КГБ СССР: им запрещалось в течение 10 лет работать в качестве «должностных лиц и служащих в органах государственного, местного и военного управления, в департаменте государственной безопасности, полиции, прокуратуре, судах, на дипломатической службе, таможнях, системе государственного контроля и в других органах, осуществляющих надзор за деятельностью государственных организаций, в качестве адвокатов и нотариусов, в банках и других кредитных организациях, в стратегических проектах экономического характера, охранных компаниях (структурах) и других, предоставляющих услуги в расследовании преступлений (детективные услуги), в системе связи, учреждениях просвещения в качестве преподавателей, воспитателей или руководителей учебных заведений», а также выполнять работу, требующую наличия оружия (§ 2).
Предусмотренные законом ограничения могли не распространяться лишь на тех бывших сотрудников советских спецслужб, которые в течение трех месяцев с даты вступления закона в силу обратились бы в Департамент государственной безопасности Литвы и представили всю имеющуюся у них информацию о своей прошлой работе и существующих отношениях с бывшими коллегами и осведомителями. Центр исследований геноцида и сопротивления жителей Литвы и литовский Департамент государственной безопасности могли совместно рекомендовать, в форме мотивированного ходатайства, не применять предусмотренные законом ограничения к сотрудникам, выполнившим это условие. Однако, окончательное решение должно было приниматься комиссией в составе трех человек, образованной президентом Литовской Республики (§ 3.2).
Вскоре после вступления закона в силу Конституционный суд рассмотрел вопрос о его соответствии Конституции. В своем решении от 4 марта 1999 года суд постановил, что запрет бывшим сотрудникам КГБ занимать государственные должности не противоречит Конституции, поскольку «право на равные возможности для работы в государственной сфере не является абсолютным», а «требование лояльности и доверия в связи с работой в государственном секторе является общим и понятным». Кроме того, суд пришел к заключению, что законодательный запрет на осуществление бывшими сотрудникам КГБ «определенных видов деятельности в некоторых частных сферах совместим с конституционным принципом свободного выбора профессии, поскольку государство имеет право предъявлять специфические требования к лицам, желающим получить работу в наиболее важных отраслях экономики с тем, чтобы гарантировать должное функционирование системы национальной безопасности, сферы образования и финансов». В то же время Конституционный суд признал неконституционной процедуру принятия решений созданной президентом комиссией.
Выступая 16 ноября 1999 года в Сейме, директор Центра исследования геноцида и сопротивления жителей Литвы Даля Куодите сообщила, что с 1 января 1999 года совместной комиссией Центра и Департамента государственной безопасности Литвы были расследованы 303 случаев и 87 сотрудникам было рекомендовано уйти в отставку (20 человек обжаловали это решение в суде, и пятеро выиграли дело).
23 ноября 1999 года в Литве был принят новый закон о люстрации – закон «О регистрации, признании, учете и защите лиц, которые признавались в секретном сотрудничестве со спецслужбами бывшего Советского Союза». По этому закону, во-многом схожему с эстонским законом 1995 года, граждане, сотрудничавшие с органами НКВД-НКГБ-МГБ-КГБ СССР в период 1940-х – 1990-х годов, были обязаны в течение шести месяцев зарегистрироваться, признать в письменном виде факт сотрудничества, раскрыть имеющуюся у них секретную информацию, касающуюся деятельности органов госбезопасности, сдать документы и объекты, связанные с этой деятельностью, раскрыть свои псевдонимы и информацию о характере сотрудничества. К людям, предоставившим подобные сведения, не применялись никакие ограничительные меры. Тайна добровольного признания гарантировалась всем, кроме лиц, занимающих ключевые посты в государстве, включая президента, членов правительства и парламента, депутатов местных советов, судей, прокуроров и кандидатов на эти должности (§ 8).
В случае, если человек отказывался добровольно зарегистрироваться и раскрыть информацию о сотрудничестве с КГБ, если он предоставлял ложные сведения о себе, других лицах и деятельности органов госбезопасности, данные о его сотрудничестве с советскими спецслужбами публиковались в официальном печатном органе Литвы – «Государственном вестнике» (Valstyb_s _inios). Кроме того, такой человек лишался возможности устроиться на работу в государственную службу, в образовательные учреждения, заниматься юридической практикой, работать в Министерстве внутренних дел, в сфере производства вооружений, в банковской сфере и на стратегических экономических объектах (§ 6).
Оценка деятельности лиц, которые тайно сотрудничали со спецслужбами бывшего СССР, и принятие решений о публикации сведений о секретном сотрудничестве была поручена Межведомственной комиссии, учрежденной генеральным директором Департамента государственной безопасности Литвы: один из пяти членов комиссии рекомендовался Управлением Генеральной прокуратуры и по двое – Департаментом государственной безопасности и Центром исследования геноцида и сопротивления жителей Литвы. В структуре Департамента государственной безопасности создавалась рабочая группа, ответственная за регистрацию информации, касающейся фактов секретного сотрудничества граждан и деятельности спецслужб СССР, и за передачу этой информации на рассмотрение Комиссии (§ 5). К обозначенному законом сроку – 5 августа 2000 года – в Департаменте государственной безопасности добровольно зарегистрировались 1 500 литовских граждан.
Начиная с 2006 года, историки из Центра исследования геноцида и сопротивления жителей Литвы совместно с эстонскими и латвийскими коллегами начали осуществлять публикацию в интернете имеющихся у них в наличии директивных и иных документов советских подразделений госбезопасности в трех Балтийских странах за период с 1940 по 1991 год.
Поздняя люстрация: Румыния и Словакия
Политические силы, оказавшиеся у власти в Румынии после падения режима Чаушеску и в Словакии после разделения бывшей Чехословакии, являлись последовательными противниками политики декоммунизации. Поэтому меры переходного правосудия в этих двух странах могли быть приняты лишь после прихода к власти оппозиции в конце 1990-х – начале 2000-х годов.
Румыния. Призывы к радикальному расчету с коммунистическим прошлым звучали в румынском обществе с момента падения режима Чаушеску. В марте 1990 года лидеры гражданского движения приняли один из наиболее известных антикоммунистических манифестов в Европе – Тимишоарскую декларацию, восьмой пункт которой содержал однозначное требование люстрации: «Мы предлагаем ввести запрет на участие в каких-либо избирательных кампаниях – в течение ближайших трех кампаний – бывших лидеров компартии и бывших офицеров Секуритате. Их участие в политической жизни страны остается главным источником напряженности и подозрительности, которые раздирают ныне румынское общество. До стабилизации положения и достижения национального примирения, отстранение этих людей от политической жизни является абсолютно необходимым. Мы также требуем, чтобы в законе о выборах отдельным параграфом было установлено, что бывшие лидеры компартии не имеют права выдвигать свои кандидатуры на должность президента страны».
Требования гражданских активистов, содержащиеся в Тимишоарской декларации, были, однако, отвергнуты политическими силами, пришедшими к власти в посткоммунистической Румынии. На первых парламентских и президентских выборах в мае 1990 года победу с большим отрывом одержал Фронт национального спасения и его кандидат Ион Илиеску – бывший руководитель отдела пропаганды ЦК РКП в 1965–1968 гг. и первый секретарь ЦК Союза коммунистической молодежи и министр по делам молодежи в 1967–1974 гг.. Снятый в 1984-м со всех постов по приказу Чаушеску, Илиеску в 1989 году возглавил волнения, приведшие к падению коммунистического режима, и вскоре образовал Фронт национального спасения. Фронт стал оплотом для представителей второго эшелона коммунистической номенклатуры, сумевшим, благодаря своевременной мобилизации, сохранить свои позиции влияния. Ион Илиеску оставался на президентском посту в общей сложности в течение 10 лет: с 1990 по 1996 год, а затем с 2000 по 2004 год. В тот же период румынский парламент контролировала возглавляемая Илиеску Социал-демократическая партия. Все эти годы преемники компартии оставались ожесточенными противниками любых серьезных попыток переосмысления прошлого. Лишь после победы оппозиции на всеобщих выборах 1996 года, когда большинство мест в Палате депутатов получил блок «Демократическая конвенция» и ее союзник Венгерский демократический союз, а пост президента занял кандидат от «Демократической конвенции» Эмиль Константинеску, в румынской политике впервые в посткоммунистический период активизировались дискуссии о необходимости расчета с коммунистическим прошлым.
Хотя пришедшим к власти силам не удалось выработать и принять полноценный закон о люстрации, в октябре 1999 года румынским парламентом все же был принят закон «О доступе к персональным досье и открытии Секуритате в качестве политической полиции». Его инициатором выступил бывший диссидент и политический заключенный, а с 1992 года – глава Национальной ассоциации бывших политзаключенных и сенатор Константин Тику Думитреску, который еще в декабре 1993 году вносил в парламент законодательное заявление о люстрации (которое, однако, не имело тогда большого эффекта и так и не стало законным актом).
С принятием закона 1999 года граждане Румынии обрели право знакомиться с материалами досье, собранными на них Государственным департаментом безопасности – Секуритате, а также получать информацию об осведомителях и сотрудниках тайной полиции, причастных к созданию их секретных досье. Кроме того, закон предоставлял право заинтересованным гражданам Румынии, средствам массовой информации, политическим партиям, неправительственным организациям, государственным органам и институтам запрашивать информацию о сотрудничестве с Секуритате публичных фигур, включая президента страны и членов парламента.
Для применения положений закона был учрежден специальный подконтрольный парламенту автономный орган – Национальный Совет по изучению архивов Секуритате со штаб-квартирой в Бухаресте. Совет, который возглавляется коллегией из 11 членов, назначающихся парламентом на 6-летний срок по предложению парламентских групп в соответствии с политическим составом обеих палат, был призван обеcпечить публикацию имен, псевдонимов и должностей агентов и осведомителей Секуритате в «Официальном вестнике Румынии» (Monitorul Oficial al Rom_niei) (§ 7, § 17).
В течение первых лет работы деятельность Национального Совета не отличалась особой эффективностью: было раскрыто всего несколько десятков имен агентов и осведомителей. Частично дело осложнялось тем, что Совет имел крайне ограниченный доступ к архивам Секуритате, большинство из которых продолжали оставаться в ведении румынской Службы разведки.
Однако, к середине 2000-х годов в Румынии усилились призывы гражданского общества к обновлению коррумпированных политических элит и проведению радикальных кадровых реформ. Изменилась и политическая расстановка сил: в результате парламентских и президентских выборов 2004 года социал-демократы утратили свое монопольное положение в парламенте, а на президентский пост был избран кандидат от оппозиции – председатель Демократической партии Траян Басеску.
Убежденный антикоммунист, президент Бэсеску всерьез воспринял призывы к обновлению власти посредством радикальной люстрации, исходившие от части депутатов и представителей гражданского общества. Его позиция, тем не менее, состояла в том, что люстрация не может быть проведена, пока коммунистический режим в Румынии не будет осужден как преступный. Поэтому в 2006 году Траян Басеску учредил специальную президентскую комиссию по анализу румынской коммунистической диктатуры. Ее председателем был избран известный политолог румынского происхождения, профессор политических наук в Университете Мериленда Владимир Тисманеану. На основании 650-страничного заключительного доклада Комиссии, президент выступил в парламенте с официальным осуждением коммунистического режима 18 декабря 2006 года – за две недели до вступления Румынии в Европейский Союз. В частности, в своем выступлении он заявил: «Как глава румынского государства, я безоговорочно и категорически осуждаю коммунистическую систему в Румынии с момента ее создания на основе диктата с 1944 по 1947 год до момента ее распада в декабре 1989 года. Принимая во внимание реалии, представленные в отчете, я утверждаю с полной ответственностью: коммунистический режим в Румынии был незаконным и преступным... Во имя румынского государства я выражаю свое сожаление и сочувствие жертвам коммунистической диктатуры. Во имя румынского государства, я прошу прощения у тех, кто пострадал, их семей, всех тех, чья жизнь, так или иначе, была разрушена из-за злоупотреблений диктатуры... Вспоминая сегодня период, который многие хотели бы забыть, мы говорим как о прошлом, так и о том, в какой степени мы, люди сегодняшнего дня, хотим идти до конца в принятии ценностей свободы. Эти ценности… проистекают из универсальной, священной ценности человеческой личности. Если мы теперь обращаемся к прошлому, мы делаем это для того, чтобы встретить будущее, в котором презрение к человеческой личности больше не будет оставаться безнаказанным…».
В 2006 году по просьбе президента многие архивные документы были переданы в Национальный Совет по изучению архивов Секуритате. Что касается закона о люстрации, то соответствующий законопроект был внесен в румынский парламент группой депутатов от Национальной либеральной партии в 2005 году, а в апреле 2006 года он был принят верхней палатой – Сенатом (PL 282/2006). Палата депутатов, однако, одобрила закон лишь спустя четыре года – 19 мая 2010 года, но вскоре после этого Конституционный суд признал закон не соответствующим Конституции. 28 февраля 2012 года нижней палатой парламента был принят новый закон с поправками. Под его действие попадали партийные функционеры и сотрудники румынской политической полиции Секуритате, а также представители прокурорского корпуса, занимавшие свои посты с 1945 по 1989 годы. Эти категории граждан лишались права баллотироваться и занимать должности в сфере государственного управления на 5-летний срок. Тем не менее, закон о люстрации так и не был реализован, поскольку месяц спустя, 28 марта 2012 года, он был вновь признан Конституционным судом Румынии противоречащим Конституции страны и его действие было отменено.
Словакия. После разделения Чехословакии в январе 1993 года словацкое правительство под руководством лидера «Народной партии – Движения за демократическую Словакию» Владимира Мечьяра отказалось от применения закона о люстрации, и его срок действия истек в 1996 году (несмотря на то, что в январе 1993 года 56% словаков поддерживали сохранение закона). Лишь после прихода к власти оппозиции в 1998 году тема декоммунизации вернулась в политическую повестку дня.
Бывшие диссиденты – министр юстиции Ян Чарногурский и экс-министр внутренних дел Чехословакии в 1990–1992 годах Ян Лангос – выступили с инициативой принятия закона об открытии доступа к архивам коммунистической Службы Государственной безопасности. Хотя в тот момент инициатива не была поддержана правящей коалицией, Ян Чарногурский создал в 2000 году в Министерстве юстиции специальный Департамент по документации преступлений коммунизма для первичного сбора архивных материалов. Спустя два года, в Словакии был принят закон «О раскрытии документов, касающихся деятельности органов государственной безопасности в период с 1939 по 1989 год и об учреждении Института национальной памяти», после чего архивы из Департамента Министерства юстиции были переданы в созданный в 2003 году словацкий Институт национальной памяти, во главе которого стал Ян Лангос (он руководил Институтом до своей трагической гибели в автокатастрофе в 2006 году).
Институт национальной памяти осуществляет доступ граждан к архивной информации и публикует списки сотрудников и осведомителей Службы Государственной безопасности, а также сведения о лицах, подвергшихся преследованиям и репрессиям на территории Словакии. Первые секретные документы были открыты для широкой публики в мае 2004 года. Хотя закон о раскрытии данных не является люстрационным актом и не влечет за собой непосредственных административных санкций, проводимые на его основании проверки должностных лиц и публикация сведений о фактах сотрудничества со Службой Государственной безопасности Чехословакии иногда имеют вполне конкретные кадровые последствия. К примеру, после того, как в мае 2005 года Институт национальной памяти опубликовал на своем сайте очередные списки бывших сотрудников и осведомителей госбезопасности, своих должностей лишились несколько членов кабинета министров, спикера и нескольких депутатов парламента, епископов и архиепископов и др.
Отказ от люстрации: Россия
В отличие от большинства стран ЦВЕ, проблематика переходного правосудия в России на протяжении всего постсоветского периода оставалась маловостребованной. Нельзя сказать, что в обществе не существовало запроса на обновление элит: в массовых акциях протеста против ГКЧП в августе 1991 года принимали участие сотни тысяч человек под лозунгами «Долой КПСС!», а в 1992 году 58% россиян согласились с тем, что бывших членов компартии нужно было отстранить от важных постов в государстве годом ранее.
Однако, новые российские власти не имели политической воли и интереса к выработке специальных кадровых мер. Хотя президент Ельцин издал после августовского путча ряд указов о приостановке деятельности компартии и о передаче ее имущества государству, он сразу же пообещал, что никакого преследования коммунистов в России не будет. Президент не раз положительно высказывался о том, что управление в стране сохранилось в руках «профессионалов». Отвергнув идею люстрации, Ельцин, по сути, обезопасил себя и свое ближайшее окружение: ведь в случае принятия любых ограничительных мер в отношении бывшего партийного руководства, президент, более 10 лет занимавший должность первого секретаря Свердловского обкома партии, наверняка, стал бы одним из кандидатов на исключение.
Что касается парламента, то шансов, что Съезд народных депутатов поддержит законодательные инициативы по ограничению доступа бывших коммунистов и сотрудников органов госбезопасности к власти, практически не существовало. Ведь ни после августовского путча, ни после окончательного de jure распада СССР в декабре 1991 года в России так и не были проведены «учредительные» или первые свободные парламентские выборы, которые принято считать необходимым и центральным звеном демократического транзита. Вместо этого были сохранены Съезд народных депутатов и Верховный Совет, избранные на 5-летний срок еще при советской власти 4 марта 1990 года. Как представляется, это решение имело крайне негативные последствия для российской общественно-политической жизни. Прежде всего, непроведенные выборы стали основной причиной того кризиса двоевластия – противоборства Ельцина и Верхового совета, – который завершился расстрелом «Белого дома» осенью 1993 года и, по существу, положил конец российскому проекту реформ.
Проблема заключалась в том, что по действующей на момент распада СССР Конституции 1978 года, фактическим центром власти в стране являлся Съезд народных депутатов. Поэтому в случае непроведения политической реформы руководство Съезда в любой момент могло использовать это правовое преимущество в политической борьбе. Что вскоре и случилось. По мере того как в течение 1992 года происходило все большее размежевание политических элит по отношению к проводимым командой Ельцина экономическим реформам, конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти становился неизбежным. С лета 1992 года российская общественно-политическая жизнь была отмечена уже непрерывным противоборством между президентом и Съездом народных депутатов, каждый из которых в ситуации неопределенности полномочий и высокой степени легитимности стремился к абсолютной монополии на власть.
Стоит еще раз подчеркнуть, что кризис власти в постсоветской России был вызван, прежде всего, тем, что сразу после августа 1991 года не было предпринято ничего для установления новых, демократических «правил игры», которые бы позволили беспрепятственно осуществить необходимую либерализацию экономики и демократизацию политической системы. Как справедливо отмечали исследователи демократических транзитов Хуан Линц и Альфред Степан, если бы осенью 1991 года были проведены выборы органов власти всех уровней, демократические силы, объединенные тогда главным образом вокруг движения «Демократическая Россия», скорее всего, одержали бы на них внушительную победу. Это создало бы прочную базу для радикальной рыночной реформы, а президент, как можно предположить, получил бы достаточную поддержку со стороны законодательной власти для формирования демократических институтов. Популярность Ельцина осенью 1991 года была действительно высока, что могло обеспечить и ему, и его сторонникам необходимую поддержку на выборах.
Однако, вместо проведения политической реформы, все, что предпринял в тот ключевой момент Борис Ельцин, – это убедил Съезд предоставить ему дополнительные полномочия для реализации экономических реформ. Этим решением президент не только поставил под угрозу посткоммунистический экономический проект, начав важнейшую либеральную экономическую реформу без формирования необходимой институциональной среды. Он также, по сути, пресек дальнейшее развитие парламентаризма и вместе с ним –демократического законодательства: ведь парламент, в котором преобладали реакционные коммунистические и националистические силы, не мог выработать и поддержать многие необходимые для молодой демократии законы, включая правовые акты о декоммунизации.
Другим вероятным препятствием на пути выработки мер переходного правосудия в России стало отсутствие общественных сил, способных артикулировать и поддержать подобную повестку. Превалирующим среди представителей либеральной общественности, включая бывших диссидентов, было мнение о неуместности и опасности люстрации. Всерьез высказывались опасения о неизбежной в случае правового расчета с прошлым «охоты на ведьм». Среди активистов гражданского общества, включая руководство общества «Мемориал», доминировало представление о люстрации как о недемократическом акте мести, сравнимом с большевистскими чистками периода «красного» и «Большого террора». Другой распространенный тезис состоял в бессмысленности принятия люстрационного законодательства в России в связи с якобы невозможностью отделить жертв от палачей в советском обществе.
Убедительный ответ на тезис о всеобщей виновности дал в начале 1993 года руководитель питерской организации «Гражданский контроль» Борис Пустынцев. Приводя аргументы в пользу мер переходного правосудия, Пустынцев говорил о принципиальном различии между палачами и жертвами советского режима, о разной степени ответственности власти и общества: «Первое типичное возражение – в том, что с нами произошло, виноваты все. Опыт показывает, что сентенции типа «виноваты все» действуют на общество крайне деморализующе. И сегодня мы пожинаем их плоды… Дело было совсем иначе. Существовала организация, которая в течение многих десятилетий занималась нравственным растлением народа, то есть культивировала доносительство, предательство, руками которой создавалась атмосфера повального страха, а конформизм являлся гражданской доблестью. И были растлеваемые, то есть жертвы. Да, совращенные становились соучастниками преступления, но это не лишает их изначального статуса жертв. А в палачи шли, в основном, добровольно. И это становилось профессией. И говорить о равной ответственности палачей и жертв, значит наводить тень на плетень. Несоизмерима вина профессионального «ловца душ», опиравшегося на всю мощь огромного, тоталитарного государства и абсолютно беззащитного человека, которого он сломал, заставил предать жену, брата, друга. Да, все мы виноваты в том, что не протестовали каждый день, каждый час, даже участники сопротивления. Но это уже совершенно другой уровень вины. И подобные требования можно предъявлять только к самому себе. Говорить людям, что они разделяют ответственность с палачами, так как не выступали против режима, значит упрекать их за то, что они не шли на Голгофу. Это аморально».
По мнению Пустынцева, необходимость принятия закона о люстрации в России была даже выше, чем в других странах, поскольку «страны Восточной Европы просто не успели подвергнуться столь глубокой моральной деградации, как Россия, где нужно восстанавливать азы нравственности, систему самых примитивных поведенческих табу, простейшие ориентиры для вступающих в жизнь. Нам крайне необходимо начать называть вещи своими именами на самом высоком уровне, на уровне закона. И закон о люстрации, может быть, первый шаг на этом пути».
Несмотря на то, что сторонники идеи люстрации, подобные Борису Пустынцеву, в постсоветской России все же были, они находились в абсолютном меньшинстве. В начале 1993 года народный депутат и сопредседатель движения «Демократическая Россия» Галина Старовойтова внесла в Верховный совет проект федерального закона «О люстрации (о временном запрете на профессии для лиц, осуществлявших политику тоталитарного режима)», предусматривавший временный, на 5-10 лет, запрет на замещение руководящих должностей в исполнительной власти для бывших секретарей райкомов, горкомов, обкомов и крайкомов КПСС, бывших работников республиканских и союзного ЦК, а также для «действовавших штатных сотрудников, включая резерв, и давших подписку о сотрудничестве с органами НКВД-МГБ-КГБ». Однако, поддержки ни парламентариев, ни большинства коллег по демократическому движению данный законопроект не получил, как и доработанный вариант, повторно внесенный Старовойтовой на рассмотрение Государственной Думы в 1997 году. 20 ноября 1998 года Галина Старовойтова была убита, и ее законопроект о люстрации так и остался единственным за всю историю существования российской Госдумы.
Что касается тех первоначальных шагов в направлении декоммунизации, которые были предприняты президентом Ельциным, то, как уже было отмечено, сразу после неудавшегося переворота ГКЧП в августе 1991 года был издан ряд указов, запрещающих коммунистическую партию и предписывающих передачу ее активов и имущества государству. Так, указ «О приостановлении деятельности Коммунистической Партии РСФСР» поручал МВД и Прокуратуре «провести расследование фактов антиконституционной деятельности органов Коммунистической партии РСФСР» и направить «соответствующие материалы на рассмотрение судебных органов».А указ «Об имуществе КПСС и коммунистической партии РСФСР» объявлял государственной собственностью все имущество и денежные средства, принадлежащие КПСС и российской компартии.
В другом указе 1991 года «О деятельности КПСС и КП РСФСР» президент возлагал на КПСС ответственность за «исторический тупик, в который загнаны народы Советского Союза, и тот развал, к которому мы пришли». Согласно тексту указа, деятельность руководящих структур КПСС «носила явный антинародный, антиконституционный характер, была прямо связана с разжиганием среди народов страны религиозной, социальной и национальной розни, посягательством на основополагающие, признанные всем международным сообществом права и свободы человека и гражданина». Указом предписывалось «прекратить на территории РСФСР деятельность КПСС, КП РСФСР, их организационные структуры распустить», а имущество компартии передать в собственность государства. В то же время указ настаивал на недопустимости попыток «шельмовать миллионы рядовых членов партии, не имевших отношения к произволу и насилиям, творившимся от их имени, вводить запреты на профессии...». Государственным органам исполнительной власти и органам прокуратуры было дано указание «исключить преследование граждан РСФСР за факт принадлежности к КПСС и КП РСФСР».
Вскоре указы Ельцина о запрете компартии были оспорены партией-преемницей КПСС – Коммунистической партией Российской Федерации – в новом российском Конституционном суде. В постановлении № 9-П от 30 ноября 1992 года суд признал, что «руководящие структуры КПСС были инициаторами, а структуры на местах – зачастую проводниками политики репрессий в отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении депортированных народов». И, хотя Конституционным судом была признана законность запрета компартии на федеральном уровне, ее местные отделения могли быть восстановлены.
В августе 1991 года президентом были также изданы указы, призванные обеспечить передачу архивов партии и КГБ государству («О партийных архивах» и «Об архивах Комитета государственной безопасности СССР»). Была создана специальная комиссия, которая должна была заниматься передачей документов КГБ СССР на государственное хранение. При этом председателем комиссии был назначен генерал-полковник, многие годы проработавший в Главном политическом управлении Советской Армии и Военно-Морского флота, историк Дмитрий Волкогонов – автор вышедшего в 1983 году пропагандисткого издания «Психологическая война: Подрывные действия империализма в области общественного сознания», в котором Андрей Сахаров и Александр Солженицын клеймились позором как «отщепенцы» и «злобные антисоветчики», а генерал Петр Григоренко назывался «предателем». Комиссия проработала два года, но практически безрезультатно: по оценкам экспертов, даже те документы, которые были подготовлены к передаче в Госархив, остались на хранении в КГБ.
Исследователь советских спецслужб Эми Найт осенью 1993 года констатировала, что «хотя КГБ перестал существовать в конце 1991 года, возникший на его месте новый аппарат госбезопасности, был сильно заинтересован в удержании своих архивов и сделал все возможное, чтобы предотвратить их передачу для последующего рассекречивания. Со своей стороны, Ельцин не предпринял никаких усилий, чтобы его указ был реализован». По мнению Найт, российский президент полностью устранился от решения этого вопроса, «несмотря на его ключевое значение как для исторических исследований, так и для будущего демократических реформ в России».
А вот какую оценку работе комиссии и ситуации с рассекречиванием архивов советских органов госбезопасности в начале 1990-х годов дал историк Никита Петров: «Разработка и тем более принятие решения о предании в той или иной форме гласности материалов «досье на граждан» и, как следствие этого, открытие имен агентов госбезопасности были вне компетенции Комиссии по архивам КПСС и КГБ. Здесь могло быть принято только политическое решение на самом высшем уровне (Президентом или Верховным Советом). Однако, кроме жарких дискуссий в определенных политических кругах, никакой реальной законотворческой работы в этом направлении не велось. Тогда как близкие к спецслужбам консервативно настроенные депутаты спешно разрабатывали другой закон, который позволил бы по-прежнему держать подобные дела в секрете. И такой акт, получивший статус Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», был принят уже в апреле 1992 года. Новая, значительно более жесткая редакция этого закона была принята Государственной Думой 5 июля 1995 года. Согласно этому закону все сведения об агентурно-оперативной деятельности и имена лиц, сотрудничающих на тайной основе с органами, осуществляющими эту деятельность, были объявлены «государственной тайной». Этот закон стал серьезным тормозом в дальнейшей работе Комиссии по архивам КПСС и КГБ по изучению возможности приема-передачи всего комплекса оперативно-учетных документов КГБ на государственное хранение и их научному изучению».
В октябре 1991 года президент Ельцин также подписал принятый Верховным советом РСФСР закон «О реабилитации жертв политических репрессий», который признавал «многолетний террор и массовые преследования народа, осуществленные коммунистической властью». Согласно статье 18 этого закона, «работники органов госбезопасности ВЧК, ГПУ–ОГПУ, УНКВД–НКВД, МГБ, прокуратуры, судьи, члены комиссий, «особых совещаний», «двоек», «троек», работники других органов, осуществлявших судебные полномочия, судьи, участвовавшие в расследовании и рассмотрении дел о политических репрессиях, несут уголовную ответственность на основании действующего уголовного законодательства. Сведения о лицах, признанных в установленном порядке виновными в фальсификации дел, применении незаконных методов расследования, преступлениях против правосудия, периодически публикуются органами печати».
Несмотря на наличие в законе приведенного положения, оно никогда не применялось в действительности: никаких судебных разбирательств в отношении бывших советских функционеров и чекистов в постсоветской России не проводилось. Поэт Ростислав Евдокимов, арестованный в Ленинграде в июне 1982 года, приговоренный в апреле 1983 года Ленгорсудом к пяти годам исправительно-трудовых лагерей и двум годам ссылки по статье 70 УК РСФСР «Антисоветская агитация и пропаганда» и освобожденный в 1987 году по амнистии, позднее довольно просто объяснял факт своего необращения в суд. Дело в том, что следователем по делу Евдокимова, как и практически по всем делам питерских диссидентов, выступал Виктор Черкесов, который с 1988 года к тому же являлся главой следственного отдела ленинградского Управления КГБ. А уже в новой России с 1992 по 1998 год Черкесов служил начальником Управления Министерства безопасности РФ (МБ, позже – ФСК, ФСБ) по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. В 1998 году Черкесов был назначен первым заместителем директора ФСБ РФ Владимира Путина (тоже бывшего сотрудника ленинградского УКГБ), а с мая 2000 года он являлся полномочным представителем президента в Северо-Западном федеральном округе. Затем, в , Черкесов руководил Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков, а в – Федеральным агентством по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств. «Вы что, предлагаете всерьез, чтобы мы подали в суд на Черкесова?», – задавал в одном из интервью риторической вопрос Ростислав Евдокимов.
Подобные государственные карьеры бывших чекистов и членов советской номенклатуры в новой России не являлись исключением. Так, судья на процессе Евдокимова Нелла Волженкина в течение 22 лет (до выхода на пенсию в 2004 году) занимала должность заместителя председателя Санкт-Петербургского городского суда по гражданским делам. А прокурор на процессе Евдокимова Валерий Большаков в постсоветский период работал первым заместителем прокурора Санкт-Петербурга, затем служил в аппарате питерского Законодательного собрания, а с 2000 по 2011 год являлся заместителем полпреда президента в Северо-Западном федеральном округе Виктора Черкесова.
Вскоре после распада СССР прежние члены коммунистической номенклатуры начали восстанавливать свое влияние и, располагая обширными связями и доступом к ресурсам, стали пользоваться привилегиями и извлекать максимальную выгоду уже в новых рыночных условиях. О «номенклатурном реванше» в начале 1993 года, в частности, много говорила и писала Галина Старовойтова.
Что касается органов госбезопасности, то, хотя изначально и шла речь об их реформировании, очень скоро стало понятно, что преемники КГБ – Министерство безопасности (МБ, 1992-1993), Федеральная служба контрразведки (ФСК, 1993-1995) и Федеральная служба безопасности (ФСБ, с 1995 года) – все больше воспроизводят черты прежней структуры. Как констатировал уже в 1993 году Борис Пустынцев, «пережив после августа 1991 года период некоторой растерянности, ряд переименований и формальных преобразований, связанных в основном с распадом империи, а не с логическими последствиями своей неудавшейся роли в путче, политическая полиция сегодня воспрянула духом, рассчитывая снова стать одной из влиятельных сил в государстве».
Хотя основное укрепление силовых структур в России произошло с приходом к власти в мае 2000 года бывшего офицера КГБ и директора ФСБ Владимира Путина, логика нереформированных спецслужб в России в принципе не менялась на протяжении всех 1990-х годов. В качестве примера стоит привести одну небольшую цитату из доклада ФСК, отразившего взгляд аналитиков спецслужбы на работу в России ряда иностранных фондов, в том числе Фонда Сороса. «Функционирование американских научных центров, направляемых американскими спецслужбами и Пентагоном, – писали авторы доклада, частично опубликованного 10 января 1995 года в «Независимой газете», – лежит в области разведывательно-подрывной деятельности... Истинной целью деятельности фондов является содействие реализации внешнеполитического курса США, направленное на сдерживание России, как государства, потенциально способного составить конкуренцию единственной сверхдержаве». Так что принятые в одах репрессивные законы об «иностранных агентах», «нежелательных организациях» и государственной измене не только воспроизводили советскую законодательную практику, но и реализовывали представления о мире нереформированных постсоветских спецслужб.
Как уже отмечалось, приход к власти Владимира Путина сопровождался резким притоком силовиков и военных на ключевые государственные посты. С 2000-х годов практически все главные должности в администрации президента, правительстве, экономической сфере находятся под контролем выходцев из силовых структур. По некоторым оценкам, процент их присутствия на различных руководящих постах в государстве может достигать 80%.
Разница подходов к расчету с коммунистическим прошлым
Хотя люстрационные меры во всех странах ЦВЕ были направлены на минимизацию общественного влияния бывших должностных лиц и сотрудников спецслужб коммунистических режимов, как показал приведенный обзор принятых в регионе мер, программы люстрации могли обретать разные формы и довольно сильно различаться по объему. Люстрационные механизмы варьировались от выявления и публичного разоблачения бывших сотрудников и осведомителей спецслужб до запрета им работать на государственных должностях и занимать другие позиции общественного доверия. Если в Чехии бывшие руководители компартии и сотрудники секретных служб по закону не допускались на определенные должности, то в Польше и странах Балтии решение о профессиональном будущем выявленных сотрудников и осведомителей госбезопасности оставалось за избирателями или высшими должностными лицами, а в Германии – за различными государственными институтами.
Найти объяснение различиям в подходах к расчету с репрессивным прошлым в странах ЦВЕ пытались многие исследователи посткоммунистических обществ. Одним из первых обратился к данной проблематике политолог Сэмуэль Хантингтон. В книге 1991 года «Третья волна. Демократизация в конце ХХ века» он писал, что решение «проблемы палачей» связано с типом перехода общества к демократии и той ролью, которую в этом процессе сыграли прежние элиты и оппозиция. В зависимости от роли правящих и оппозиционных групп в процессе демократизации Хантингтон выделял три типа стран. Во-первых, это государства, в которых, как в Венгрии и Болгарии, правящие элиты взяли на себя инициативу по установлению демократии и, следовательно, осуществили «трансформацию» режима (transformation). Во-вторых, это страны, в которых «бразды правления взяли в свои руки оппозиционные группировки, а авторитарный режим развалился или был свергнут», в результате чего была осуществлена «замена» (replacement). Примерами здесь могли служить, согласно Хантингтону, Восточная Германия и Румыния. И, наконец, в третьей группе стран, включающей Польшу и Чехословакию, имело место «замещение» (transplacement), поскольку демократизация стала «результатом совместных действий правительственных и оппозиционных группировок».
По мнению Хантингтона, вероятность принятия мер переходного правосудия была высока лишь в странах, осуществивших «замену», то есть там, где прежние элиты были отстранены от власти против собственной воли. В остальных же случаях, когда прежнее коммунистическое руководство либо само инициировало процесс реформ, либо садилось за стол переговоров с оппозицией, должна была, по прогнозам исследователя, возобладать тенденция «простить и забыть». Стоит отметить, что прогнозы эти оказались ошибочными, так как меры переходного правосудия были со временем реализованы в государствах всех трех типов. Поскольку нередко механизмы декоммунизации принимались спустя годы после краха коммунистической системы, ошибочным оказалось также утверждение Хантингтона, что «при новых демократических режимах правосудие вершится быстро, либо не вершится вообще».
Другая рамка интерпретации была предложена в 1994 году Джоном Мораном, полагавшем, что в вопросе принятия мер переходного правосудия решающее значение имеет характер, а точнее степень репрессивности предыдущего режима. Заимствуя терминологию экономиста Альберта Хиршмана, Моран подчеркивал важность факторов «голоса» (протеста) и «выхода» (эмиграции) при выработке мер расчета с прошлым в посткоммунистический период. Согласно данной логике, там, где коммунистический режим был относительно либеральным, допуская некоторый протест и возможность выезда из страны, была высока вероятность принятия довольно мягких мер переходного правосудия. Примерами здесь могут послужить Польша и Венгрия. Там же, где ни «выход», ни «голос» не допускались, то есть коммунистический режим не позволял гражданам выражать свое недовольство и лишал их всякого шанса покинуть страну (как это было в Болгарии, Чехословакии и Восточной Германии), требования принятия более жестких мер расчета с прошлым должны были стать доминирующими.
Действительно, Чехословакия и Восточная Германия, где коммунистический режим отличался наиболее жестким контролем над обществом, быстро и решительно приняли достаточно ограничительные люстрационные программы. В то же время посткоммунистические элиты в Венгрии и Польше, где прежние режимы носили менее репрессивный характер, не были столь решительны в принятии кадровых мер, исключающих коммунистических чиновников, сотрудников и осведомителей органов госбезопасности из общественной жизни. Характер коммунистического режима также имел значение в Румынии, где призывы избавиться от бывших коммунистических активистов настойчиво звучали в ходе декабрьской революции 1989 года и составили ядро Тимишоарской декларации от 12 марта 1990 года. Однако, из-за сохранения прежних элит у власти люстрационные меры не были приняты в Румынии в течение первых 10 лет после падения режима Чаушеску.
К отмеченным факторам вскоре добавилось представление о том, что решающее значение для проведения политики декоммунизации имеют политические обстоятельства дня сегодняшнего. Признавая значимость типа перехода и характера прежнего режима, в статье в 1996 года Хельга Уэлш, в частности, подчеркивала, что успех или неуспех мер переходного правосудия зависел от «политики настоящего» – расклада политических сил в посткоммунистический период. Главным образом, имело значение, удалось ли бывшим коммунистическим элитам и политическим преемникам компартии остаться у власти: «Чем слабее электоральная сила бывших коммунистов, тем проще было осуществлять усилия по декоммунизации».
Действительно, в тех странах ЦВЕ, где реформированные преемники бывшей правящей компартии оказывались у власти, а именно в Венгрии (1994-1998, 2002-2010), Литве (1992-1996), Польше (1993-1997) и Румынии (1990-1996, 2000-2004), они довольно успешно противостояли процессам декоммунизации. Тем не менее, хотя преемники компартии действительно чаще противились мерам переходного правосудия, чем поддерживали их, реальность показала, что разделение на сторонников и противников люстрации не всегда четко следовало логике партийной аффилиации. Так, закон о люстрации в Польше был принят в период нахождения у власти левых сил: в год принятия закона пост президента занимал глава Союза демократических левых сил Александр Квасневский, в то время как представители Союза доминировали в парламенте. С другой стороны, лидеры польской оппозиции, включая представителей либерального крыла «Солидарности», далеко не всегда поддерживали принятие люстрационного законодательства.
Исследователь Надя Недельски, проводившая в 2004 году сравнительный анализ мер переходного правосудия в Чехии и Словакии, – странах с общим коммунистическим прошлым, но продемонстрировавших противоположный подход к политике декоммунизации после распада Чехословакии, – попыталась установить связь между тоталитарным прошлым и демократическим настоящим двух стран. Смещая акцент с объективного характера прежнего режима, степени его репрессивности на восприятие этого режима обществом, Недельски обнаружила такую корреляцию между уровнем легитимности коммунистической системы и принятием или непринятием мер переходного правосудия: «Чем выше в обществе восприятие легитимности прежнего режима, тем ниже его мотивация добиваться правосудия в отношении властей и тем выше вероятность, что в демократическом контексте общество позволит элитам, связанным с прежней системой, вернуться на политическую сцену. Эти элиты, в свою очередь, не будут особенно склонны поддерживать активную политику правосудия переходного периода. Таким образом, чем быстрее они вернут себе власть, тем менее вероятно, что будет создана нормативно-правовая база для исключения подобных элит из политической сферы в долгосрочной перспективе. И наоборот, чем ниже легитимность предыдущего режима в глазах общества, тем выше вероятность того, что в нем возникнут антикоммунистические контрэлиты, предлагающие альтернативу коммунистической партии-преемнице, и что эти контрэлиты получат поддержку избирателей. В свою очередь, эти элиты будут с гораздо большей вероятностью, чем преемники компартии, проводить политику декоммунизации».
По оценкам Недельски, «фактор, имеющий наибольшее влияние, представлен уровнем легитимности предшествующего режима, который можно определить по степени кооптации, оппозиции или внутренней эмиграции в коммунистический период, и по уровню релегитимизации элит и общественного интереса к декоммунизации в посткоммунистический период». Применяя данную схему к анализируемым странам, Недельски обращала внимание на то, что, в силу разных факторов, легитимность коммунистического режима была значительно выше в Словакии, чем в Чехии. Этим, по ее мнению, объяснялось различие в подходах двух стран к расчету с коммунистическим прошлым.
Редактор вышедшего в 2009 году сборника «Переходное правосудие в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе» Лавиния Стан, в свою очередь, подчеркивала важность многоаспектного анализа. «Национальная специфика коммунистического прошлого, – писала Стан, обобщая различные исследовательские подходы к проблеме декоммунизации, – привела к определенному типу перехода, который, в свою очередь, привел к определенной посткоммунистической политической конфигурации, содействовавшей или препятствовавшей правосудию переходного периода». Стан обращала внимание на то, что «правосудие переходного периода было гораздо более радикальным там, где коммунистическое господство осуществлялось путем репрессий и идеологической жесткости (как это было в Чешской Республике и Восточной Германии в Восточной Европе, и в Эстонии, Латвии и Литве в бывшем Советском Союзе), чем в странах, где режим больше полагался на кооптацию и допускал некоторый уровень реформ (как это иногда происходило в Польше и особенно в Венгрии). С другой стороны, там, где организованная оппозиция коммунистическому режиму была очень слаба из-за сочетания ничтожного докоммунистического опыта политического плюрализма (Болгария, Румыния, Кавказ и Центральная Азия), и жесткой репрессивной политики коммунистического режима против любой зарождающейся контрэлиты (Румыния) и/или успешной кооптации большинства элит (Словакия, Россия, Украина, Беларусь и, в какой-то степени, Румыния), в посткоммунистический период мы находим гораздо более слабый импульс к реализации мер правосудия переходного периода. В этой группе случаев, опять же, характер бывшего режима был важен в формировании посткоммунистического отношения к нему оппозиции, поскольку меры правосудия переходного периода реализовывались более активно и успешно там, где репрессии, а не кооптация были основным методом обеспечения общественного согласия».
Как показал анализ посткоммунистических трансформаций в странах ЦВЕ, принятие и реализация мер переходного правосудия требовали, как минимум, двух факторов: во-первых, присутствия функционирующих демократических институтов, гарантирующих смену власти в результате честных и свободных выборов, и, во-вторых, наличия влиятельных политических сил (контрэлит), выступающих в поддержку политики люстрации и способных консолидировать достаточное число сторонников для принятия соответствующего законодательства. Сочетание этих двух обстоятельств – институционального фактора в виде периодической смены власти и наличия активно выступающих за люстрацию политических групп, – как правило, приводило к реализации данных мер переходного правосудия на том или ином этапе. Так, в Германии, Чехии и Эстонии, где сразу после падения коммунистического режима к власти пришли оппозиционные силы, активно поддерживающие качественную смену элит, соответствующие кадровые меры были приняты уже в течение первого электорального цикла. В других же странах – Польше, Румынии, Словакии, Литве и др. – это происходило лишь спустя несколько электоральных циклов, после того, как к власти приходила нацеленная на декоммунизацию оппозиция. Не последнюю роль в проведении подобной политики сыграл личностный фактор: присутствие таких авторитетных лидеров, как Йоахим Гаук в Германии; Вацлав Гавел, Войтех Сепл и Павел Братинка в Чехии; Ян Чарногурский и Ян Лангос в Словакии; Константин Тику Думитреску и Траян Басеску в Румынии; Балис Гаяускас в Литве, имело огромное значение для расширения поддержки мер декоммунизации и для консолидации различных политических сил вокруг соответствующих проектов реформ.
Примечательно, что даже в странах, где бывшим коммунистам удавалось сохранить позиции влияния и временно противодействовать процессу декоммунизации, ротация элитных групп, как правило, служила началу или возобновлению этого процесса. Что касается российской ситуации, то в постсоветский период здесь не только не произошло смены власти выборным путем, но и не возникло политических сил, заинтересованных в реализации мер переходного правосудия.
Говоря о степени легитимности коммунистического режима, следует подчеркнуть, что основным институтом, против которого были направлены люстрационные меры во всех странах региона, являлась тайная политическая полиция. На сотрудничестве с ней – как официальном, так и неофициальном – и на открытии принадлежавших ей архивов делался акцент во всех люстрационных законах в странах ЦВЕ. Восприятие органов госбезопасности как наиболее репрессивного и закрытого института, сосуществовало в этих странах с представлениями о всесильности тайной полиции, о ее способности проникать всюду и контролировать все сферы общественной и частной жизни через сеть осведомителей, которая, по общему ощущению, охватывала и пронизывала все сферы общественной жизни.
Именно восприятие тайной политической полиции как наиболее репрессивного института определило логику разработчиков люстрационных законов в странах региона. Она состояла в том, что секретные отношения и операции, проводимые спецслужбами, являлись даже более разрушительными, чем открытый авторитаризм правящей компартии. Именно поэтому, в частности, германским Законом о документации Штази не были предусмотрены кадровые ограничения для бывших функционеров правящей Социалистической единой партии Германии. Поскольку деятельность партийных органов, в отличие от органов госбезопасности, была сравнительно открытой, расчет с партийным аппаратом, по данной логике, не нуждался в специальных мерах: граждане могли принять к сведению деятельность этих структур и поступать по своему усмотрению на основе открытой информации, например, не поддерживать бывших коммунистов на выборах.
Отношение к спецслужбам в большинстве стран ЦВЕ действительно было крайне негативным. Многие граждане разделяли мнение, что бывшим сотрудникам и осведомителям органов госбезопасности должен быть закрыт доступ на руководящие государственные посты. Так, согласно данным опроса, проведенного в июле 1991 года в Чехословакии, 80% респондентов приветствовали очищение государственного сектора от сотрудников Службы Государственной безопасности посредством люстрации.В Польше 74% – 79% опрошенных в 1994–1996 годах тоже считали, что людям, сотрудничавшим с польской Службой безопасности, не место на высоких государственных постах. Национальный опрос, проведенный в мае 1991 года в объединенной Германии показал, что 94% респондентов считали важной задачей сохранение архивов Штази и юридическо-правовое преследование основных виновных в преступлениях режима ГДР.
На этом фоне особенно выделяется восприятие советских органов госбезопасности российскими гражданами. Так, на вопрос Левада-Центра, беспокоит ли респондентов, что пришедший к власти в 2000 году президент Владимир Путин долгое время работал в КГБ/ФСБ, 78% признались, что данное обстоятельство не вызывает у них беспокойства и лишь 5% – что этот факт беспокоит их «очень сильно». Как отмечал в 2003 году социолог Лев Гудков, «связь Путина с госбезопасностью и армией выглядит в глазах значительной части российского общества скорее достоинством, нежели позорящим пятном на репутации».
Стоит также отметить, что в большинстве стран ЦВЕ люстрационные меры состояли в простом признании факта сотрудничества или же в раскрытии информации о сотрудничестве граждан со спецслужбами. Так, в Румынии и Словакии публиковались списки сотрудников и осведомителей, но никаких ограничительных мер против уличенных в таком сотрудничестве законом предусмотрено не было. В данном случае имел значение институт репутации: предполагалось, что простое предание гласности подобной информации могло стать достаточным основанием для увольнения чиновников с высоких должностей или неизбрания кандидатов на представительские должности. В Венгрии, Польше, Литве и Эстонии информация предавалась огласке лишь в случае предоставления недостоверных сведений или сокрытия фактов сотрудничества со спецслужбами в люстрационной декларации. В данном случае имела значение готовность сотрудников символически отречься от прежних путей через правдивое и полное раскрытие сведений о собственной вовлеченности в репрессивные институты прежнего режима.
Очевидно, что своей главной цели недопущения к позициям влияния бывших сотрудников и осведомителей тайной политической полиции, люстрационые законы добивались не только посредством санкций. Скрытая функция сдерживания, заложенная в люстрационном законодательстве, вероятно, оказывала даже большее воздействие, чем прямые административные ограничения. Хотя точных данных о людях, покинувших свои рабочие места из-за опасений разоблачения еще до начала проверок или отказавшихся от идеи трудоустройства на должности, подпадавшие под действие люстрационного законодательства, не существует, их процент, наверняка, был достаточно высок (как мы видели на польском примере, «верификацию» в 1990 году решились пройти лишь 14 500 из 24 000, или около 60%, бывших сотрудников Службы безопасности).
Анализируя сегодня факторы, послужившие реализации мер правосудия переходного периода, стоит также учитывать временной аспект: на каком этапе подобные меры были приняты и реализованы. Если ранняя люстрация явилась во-многом реакцией на прежний репрессивный режим и была нацелена на предотвращение угроз новому демократическому порядку, то поздняя была скорее направлена на достижение консолидации демократии и улучшение ее качества.
Основной целью поздней волны декоммунизации, отмеченной приблизительно с начала 2000-х годов, стало повышение доверия граждан к общественным институтам. В связи с этим, позднюю люстрацию отличало, во-первых, значительное расширение объема проверок: помимо представителей властных структур и политиков, проверки расширялись на должности, связанные с общественным доверием, – на работников сферы образования и культуры, представителей средств массовой информации. Во-вторых, происходило расширение доступа к архивной информации, рассекречивание ранее закрытых архивных документов коммунистических спецслужб, обеспечение максимально широкого и прозрачного доступа к архивным данным.
Кроме того, поздние люстрационные программы оказались включенными в более широкий контекст реформ, направленных на улучшение качества государственного управления, борьбу с коррупцией и социальным неравенством. Например, в Румынии, где отмечался крайне низкий уровень доверия к правительству и высокий уровень коррупции, законопроект о люстрации в середине 2000-х годов обсуждался одновременно с антикоррупционным законом. Словакия приняла в 2002 году закон «О раскрытии документов, касающихся деятельности органов государственной безопасности в период с 1939 по 1989 год и об учреждении Института национальной памяти» в качестве ответа на высокий уровень коррупции и политических интриг, подрывающих эффективное управление.Принятие польским Сеймом второго закона о люстрации в середине нулевых также совпало с правительственной борьбой с коррупцией и реформированием спецслужб. Так, в июне 2006 года по инициативе правящей партии «Право и справедливость» был принят закон, учредивший службу по борьбе с коррупцией в государственном и частном секторе – Центральное антикоррупционное бюро. В том же году была расформирована польская Военная информационная служба – прямая преемница коммунистических органов военной разведки и контрразведки, не попавшая под действие первого люстрационного закона и воспринимавшаяся обществом как один из наиболее нереформированных и непрозрачных институтов. Как эффективное средство борьбы с коррупцией рассматривается люстрация и современным украинским обществом. Поэтому вторую волну люстрации стоит оценивать в контексте демократической консолидации как «проект, направленный на реализацию демократического обновления и повышения качества демократии».
Еще одним фактором, оказавшим влияние на страны поздней люстрации, стал опыт государств, раннее реализовавших аналогичные меры. К примеру, в Польше, где на начальном этапе политические элиты ориентировались на испанский опыт перехода к демократии, к середине 1990-х годов все большее внимание стало уделяться успешному опыту декоммунизации в Германии и Чехии. В постановлении Конституционного суда Литвы 1998 года о соответствии закона о люстрации национальной Конституции, помимо апелляции к опыту Германии, Чехословакии и Польши, содержались ссылки на венгерский, болгарский и эстонский опыт расчета с прошлым. В ходе парламентских дебатов о люстрации в Румынии в середине 2000-х годов звучали мнения, что именно благодаря люстрационным законам Чехии, Венгрии и Польше удалось раньше Румынии вступить в Европейский Союз. Так что европейские соседи во-многом ориентировалсь друг на друга, испытывая определенное групповое давление (peer pressure) со стороны коллег (или будущих коллег) по ЕС.
Хотя тема взаимосвязи между люстрационными мерами и качеством демократии остается до сих пор малоизученной, в последние годы исследователи мер переходного правосудия были склонны положительно оценивать влияние люстрации на демократическую консолидацию и на доверие к институтам власти. Следуя этой логике, чем обширнее люстрация и жестче предусмотренные ею санкции, тем благоприятнее она влияет на качество демократии. Принятие подобных правовых мер означает довольно четкий сигнал, посылаемый обществу государством, – сигнал о том, что государственные институты зиждутся на общественном доверии, и что работа в них требует приверженности демократическим принципам и уважению прав и свобод человека.
Заключение
Программы люстраций и открытия архивов в странах ЦВЕ стоит рассматривать как одно из направлений посткоммунистической демократической трансформации, нацеленной на формирование институтов подотчетности власти и изменение характера взаимоотношений между государством и обществом. Переход от неправового государства, основанного на властном произволе, систематическом подавлении инакомыслия, выборочном применении правовых норм, нарушении гражданских и политических прав, к демократическому правовому государству требовал от новых лидеров одновременного проектирования принципиально иной институциональной среды и создания механизмов защиты от воспроизводства прежних тоталитарных институтов и практик в будущем. Люстрация в этом контексте воспринималась частью посткоммунистических элит как способ защиты только что установленной демократии от реванша представителей прежней системы в лице функционеров правящей коммунистической партии, а также сотрудников и осведомителей тайной политической полиции. Ограничение доступа этих лиц к государственным и некоторым частным институтам в новой системе символизировало неприемлемость для демократии тех ценностей и личностных качеств, которые на протяжении десятилетий были востребованы наиболее репрессивными институтами тоталитарного государства. Речь идет, прежде всего, о политических критериях отбора руководящих кадров, неизбежно служивших развитию таких свойств как лояльность высшему руководству, приспособленчество, цинизм, оппортунизм, неэффективность и неумение решать управленческие и иные задачи в условиях прозрачности и конкуренции современного общества.
Следует помнить, что вся работа агентов тайной политической полиции, гордо именовавших себя «чекистами» и направлявшихся партийным руководством стран «народной демократии», была нацелена на защиту государственного социалистического строя и неизменно сопровождалась тотальным контролем и принуждением, нарушениями прав и свобод личности, подавлением инакомыслия, ограничениями свободы передвижения и выезда за рубеж, выбора профессии и религии, воспрепятствованием выражению независимых мнений и проявлению религиозных чувств, возникновению зачатков солидарности, развитию социального знания и формированию навыков гражданственности. В результате основным содержанием этой работы (и, следовательно, единственными профессиональными навыками, которыми обладали эти «государственные служащие») была организация системы массового доносительства, слежка и надзор, прослушка телефонных разговоров и перлюстрация почты, фабрикация уголовных дел, выработка и реализация неправовых методов преследования, включая разнообразные меры морального разложения, дискредитацию, шантаж, подкуп, выбивание нужных показаний с помощью пыток, усовершенствование методов пропаганды, дезинформации и идеологической индоктринации. Система государственного насилия, создаваемая с помощью подобных действий, способствовала формированию атмосферы страха и всеобщей подозрительности, разрушению социального доверия и основ солидарности, служила развитию таких общественных качеств как равнодушие, пассивность, цинизм, приспособляемость к насилию и несправедливости.
Отстранение от власти людей, обладавших перечисленными компетенциями, было, несомненно, связано с попыткой выработки иной системы ценностей, качественного изменения человеческого измерения власти, формирования ее морального и социального капитала и, как следствие этого, повышения доверия граждан к государственным институтам в посткоммунистический период.
Хотя важность подобных механизмов не всегда осознавалась элитами и обществами стран ЦВЕ на раннем этапе посткоммунистического транзита, рано или поздно все государства региона, заинтересованные в создании демократических институтов или улучшении качества демократии, принимали и реализовывали проекты декоммунизации. В странах, позднее других принявших подобные меры, а именно в Грузии (в 2011 году) и Украине (в 2014 году), они стали значимым символом отказа от постсоветской модели и выбора демократического пути развития.
Россия же сегодня, спустя почти 25 лет после распада советской системы, представляет собой воплощение тех опасений и угроз, о которых предупреждали сторонники люстрации в странах ЦВЕ, настаивавшие, что отказ от подобных мер может привести к реваншу, восстановлению влияния прежних репрессивных структур, и, следовательно, к новым ущемлениям прав и свобод человека. Сохранение преемственности репрессивных институтов тоталитарного режима и отсутствие каких-бы то ни было кадровых ограничений для лиц, причастных к преступлениям и нарушениям гражданских прав, послужили постепенному восстановлению советских репрессивных практик уже в новых условиях. Следствием отказа от люстрации и других мер переходного правосудия стало то, что значительная часть власти и собственности в постсоветской России была сохранена в руках бывшей номенклатуры и постепенно консолидировалась в руках выходцев из силовых структур, прежде всего, тайной политической полиции.
Российский негативный опыт на фоне довольно успешного опыта демократизации европейских стран, как видится, свидетельствует о том, что переход от тоталитаризма к демократии без серьезных институциональных реформ, а также без реализации специальных кадровых мер в отношении функционеров прежнего режима, полноценного открытия архивов репрессивных органов и других мер переходного правосудия, вряд ли осуществим.
